Taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas. Ligação dos ramais domiciliários. A Câmara Municipal d…, através do ofício n.º 6734, de 28-11-2003, coloca-nos à questão de saber se a taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas (designada no regulamento municipal por TMU) engloba ou não a execução dos ramais domiciliários e a sua ligação ao sistema predial. Importa assim começar por identificar o fundamento da taxa por realização de infra-estruturas urbanísticas:

De acordo com Jorge Carvalho e Fernanda Paula Oliveira (Perequação, Taxas e Cedências, Almedina, pags 74 e ss) a taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas corresponde à contrapartida dos investimentos municipais com a construção, reforço e manutenção das infra-estruturas existentes e equipamentos urbanos em que se incluem não só os arruamentos como ainda os espaços verdes e de lazer e demais equipamento social e cultural da responsabilidade do município. Os sujeitos passivos da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas são os agentes produtores de lotes ou os agentes que promovem a construção em parcelas de terrenos constituídas, exceptuando as construções erigidas em lotes resultantes de operações de loteamento sobre as quais já tenha incidido aquela taxa. Como esclarece desde logo o preâmbulo do DL 400/84, de 31 de Dezembro, nas operações de loteamento, “tendo em conta que a infra-estruturação da área que é objecto da operação é um encargo do promotor, a taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas surge como contrapartida para o município “pela realização de novas infra-estruturas ou alteração das existentes em consequência da sobrecarga derivada da nova ocupação”.

Esta taxa não visa, pois, cobrir os custos das obras de urbanização exigidas pela operação de loteamento (uma vez que estas são realizadas pelo titular do alvará), mas compensar o município pela realização das novas infra-estruturas urbanísticas fora da área a lotear, ou pela alteração das existentes, em consequência do acréscimo de utilização decorrente da nova ocupação do solo, como acontece com a necessidade de reforço da captação de água, do alargamento das condutas de esgotos, etc. Estamos assim perante uma fonte de receita local destinada a cobrir os impactes das operações urbanísticas (loteamentos e construções) nos sistemas de infra-estruturas de competência municipal, servindo, portanto, para financiar o investimento municipal em infra-estruturas. Pode-se, pois, afirmar que esta taxa é a contrapartida devida aos municípios pelas utilidades prestadas aos particulares que se traduzem na disponibilização de infra-estruturas principais, considerando-se aceitável que o produto da sua cobrança constitua uma das principais fontes de financiamento municipal destas infra-estruturas. Passando agora à análise do Regulamento Municipal de Urbanização e Edificação, Taxas e Compensações do Município de …, importa desde logo atentar nas seguintes definições: “Artigo 2.º … b) Infra-estruturas locais – as que se inserem dentro da área objecto da operação urbanística e decorrem directamente desta; c) Infra-estruturas de ligação – as que estabelecem a ligação entre as infra-estruturas locais e as gerais, decorrendo as mesmas de um adequado funcionamento da operação urbanística, com eventual salvaguarda de níveis superiores de serviço, em função de novas operações urbanísticas, nelas directamente apoiadas; d) Infra-estruturas gerais ” as que tendo um carácter estruturante, ou previstas em Plano Municipal de Ordenamento do Território (PMOT), servem ou visam servir uma ou diversas unidades de execução; e) Infra-estruturas especiais – as que não se inserindo nas categorias anteriores, eventualmente previstas em PMOT, devam pela sua especificidade implicar a prévia determinação de custos imputáveis à operação urbanística em si, sendo o respectivo montante considerado como decorrente da execução de infra-estruturas locais.- Por sua vez, o artigo 24.º, sob a epígrafe “Âmbito de aplicação” esclarece que “1- A taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas é devida quer nas operações de loteamento quer em obras de construção, sempre que pela sua natureza impliquem um acréscimo de encargos públicos de realização, manutenção e reforço das infra-estruturas”, acrescentando o n.º3 que ” A taxa referida no n.º1 deste artigo varia proporcionalmente ao investimento municipal que a operação urbanística em causa implicou ou venha a implicar”.

Vem depois o artigo 25.º definir os critérios e a fórmula de cálculo da referida taxa, dizendo que a “taxa pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas é fixada para cada unidade de territorial em função do custo das infra-estruturas e equipamentos gerais a executar pela Câmara Municipal, dos usos e tipologias das edificações, tendo ainda em conta o plano plurianual de investimentos municipais, de acordo com a seguinte fórmula: TMU= (ATT+AC) x K1 x K2 x Programa plurianual / AU”. O preceito regulamentar atrás citado não deixa margem para dúvidas de que as infra-estruturas que são financiadas através da TMU são as infra-estruturas gerais, isto é, aquelas que, servindo uma ou várias unidades territoriais, têm uma função estruturante, ou, utilizando a terminologia do estudo acima referido, as infra-estruturas principais. Outra natureza e função caracteriza as designadas “infra-estruturas de ligação”, tipificadas autonomamente no próprio regulamento, e onde, em nosso entender, se incluem os ramais de ligação do sistema público ao sistema predial. Efectivamente, os ramais de ligação do sistema predial ao sistema público enquadram-se na definição da alínea c) do artigo 2.º do regulamento na medida em que “estabelecem a ligação entre as infra-estruturas locais e as gerais. Em suma, e quanto à questão de saber se com o pagamento da TMU é uma contrapartida pela disponibilização de todas as infra-estruturas públicas, a resposta só pode ser negativa, desde logo face ao disposto no artigo 25.º do regulamento municipal.

Quanto ao alcance e fundamento para a cobrança da tarifa de ligação dos ramais domiciliários, a questão tem, em primeiro lugar, que ser analisada em presença do Dec-Lei n.º 207/94, de 6 de Agosto e do Decreto Regulamentar n.º 23/95, de 23 de Agosto, diplomas que vieram actualizar a legislação em matéria de sistemas públicos e prediais de distribuição de água e de drenagem de águas residuais, até aí constante dos regulamentos gerais das canalizações de água e de esgoto, aprovados respectivamente pelas Portarias 10 367 e 11 338. Dos actuais diplomas interessa reter que é à entidade gestora (Estado, municípios ou associações de municípios) que cabe, entre outras obrigações, a tarefa de promover a instalação, substituição ou renovação dos ramais de ligação dos sistemas ( Cfr. al. h) do nº3 do art. 4º do Dec-Lei n.º 207/94). Muito embora se pudesse considerar que “promover a instalação” não afastava a possibilidade de tal execução ser a cargo do particular, o certo é que o Dec-Reg 23/95 especifica que os ramais de ligação devem considerar-se tecnicamente como parte integrante das redes públicas de distribuição de água, competindo à entidade gestora promover a sua instalação (Cfr. art. 282º), salvo se o proprietário ou usufrutuário requerer para o referido ramal modificações que, ao serem satisfeitas, impliquem “per si” acréscimo de despesa, caso em que, nos termos do disposto no artigo 283º, deverão por eles ser suportadas. Ora se os encargos com a instalação das redes públicas, nas quais se incluem, como vimos, os ramais de ligação, são da responsabilidade da entidade gestora, a questão que forçosamente se coloca é a de saber se tal facto impede a cobrança da tarifa prevista na Lei das Finanças Locais pela instalação dos ramais domiciliários. É que a Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto, de forma aliás mais explícita que a anterior Lei 1/87, de 6/1, diz expressamente no artigo 20º, sob a epígrafe “tarifas e preços” que: 

1. “As tarifas e preços a cobrar pelos municípios respeitam, designadamente, às actividades de exploração de sistemas públicos de:
   1. Distribuição de água;
   2. Drenagem de águas residuais;
   3. Recolha, depósito e tratamento de resíduos sólidos
   4. Transportes colectivos;
   5. Distribuição de energia eléctrica em baixa tensão.
2. Os municípios podem ainda cobrar tarifas por instalação, substituição ou renovação dos ramais domiciliários de ligação aos sistemas públicos de distribuição de água e de drenagem de águas residuais.
3. As tarifas e os preços, a fixar pelos municípios, relativos aos serviços prestados e aos bens fornecidos pelas unidades orgânicas municipais e serviços municipalizados, não devem, em princípio, ser inferiores aos custos directa e indirectamente suportados com o fornecimento dos bens e com a prestação dos serviços. Para se perceber o conceito de tarifa importa desde logo enunciar o conceito de taxa. Esta é a prestação pecuniária, de carácter não sancionatório, unilateralmente definida pelo titular do poder tributário e devida pela utilização individualizada de bens públicos ou pela prestação de um serviço prestado no âmbito de uma actividade pública ou, ainda, pela remoção de um limite jurídico à utilização de um serviço ou bem públicos (p.ex. as taxa de licenciamento). As tarifas constituem “um tipo especial de taxas ou preços públicos, que tem de específico o facto de não dizerem respeito a serviços públicos que sejam por essência da titularidade do Estado, uma vez que não correspondem às funções institucionais próprias da Administração pública nem visam, por conseguinte, a realização de fins estaduais primários. Por isso, podem tais serviços ser objecto de oferta e procura e susceptíveis, assim, de uma avaliação em termos de mercado. Por outras palavras, trata-se de taxas equivalentes, de taxas cujo montante não deve, assim, ser inferior ao efectivo custo do correspondente serviço”. È esse o sentido que, acentua o autor, está patente no citado preceito da Lei das Finanças Locais.

Não vemos assim incompatibilidade entre as normas do Dec-Reg 23/95 e a Lei das Finanças Locais na medida em que, no âmbito do primeiro, a execução dos ramais de ligação, enquanto componentes do sistema público (as designadas infra-estruturas de ligação) são um custo a suportar pelo município, a menos que o particular pretenda introduzir-lhes modificações que importem um acréscimo de despesas. No âmbito da Lei das Finanças Locais, e a título de tarifa, caberá a contrapartida a pagar por quem solicitar os serviços prestados pela unidade orgânica que procede à efectiva ligação dos sistemas e a própria utilização exclusiva desse troço da infra-estrutura pública, que aliás, como vimos, não se encontra englobada nas infra-estruturas que dão causa à TMU.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico (Dr.ª Maria Margarida Teixeira Bento)