Caducidade da licença de construção por não conclusão da obra no prazo fixado. Falta de declaração de caducidade. Consequências. A Câmara Municipal d…, através do ofício n.º 7180, de 2004-12-02, colocou-nos a seguinte questão:

Dando como exemplo uma obra que não foi concluída no prazo fixado na licença e em que o requerente pretende introduzir pequenas alterações em obra, os serviços municipais partem do princípio de que o requerente tem que solicitar nova licença face à caducidade da anterior. Nesse pressuposto perguntam se a instrução desse novo pedido deve ser organizado com todos os elementos da Portaria 1110/2001, designadamente todos os projectos das especialidades ou só com aqueles que respeitam às alterações. Informamos: A questão que nos é colocada terá que ser analisada em várias vertentes sendo que a primeira visa determinar se efectivamente a licença em causa mantém ou não a sua eficácia apesar de ter expirado o prazo de conclusão. Posteriormente teremos que abordar a problemática das alterações durante a execução da obra e, finalmente, a questão da instrução dos procedimentos quando ocorram esse tipo de alterações, ou, independentemente dessa circunstância, quando se pretenda a reapreciação do processo em consequência da caducidade da licença.

1. No caso em análise, comecemos então por verificar se ocorreu ou não a caducidade da licença: De acordo com a alínea d) do n.º3 do artigo 71.º do DL 555/99, de 16/12, a licença ou autorização para a realização das operações urbanísticas relativas à edificação caduca “se as obras não forem concluídas no prazo fixado na licença ou na autorização ou suas prorrogações, contado a partir da data da emissão do alvará”. No entanto diz o número 5 do mesmo artigo que “A caducidade prevista na alínea d) do n.º 3 é declarada pela câmara municipal, com audiência prévia do interessado”. A necessidade de, nestes casos, a câmara municipal declarar expressamente a caducidade da licença sob pena de, não o fazendo, esta se manter eficaz não obstante ter expirado o prazo de conclusão da obra, está em consonância, aliás, com a doutrina expendida no Parecer da Procuradoria Geral da República, n.º 40/94 – complementar, publicado na II série do DR n.º 11, de 2003-01-14, que, embora debruçando-se especificamente sobre uma licença de utilização turística, advoga, como regra, a necessidade de um acto expresso da administração para que a caducidade prevista na lei produza os seus efeitos extintivos. É desse Parecer que se retiram os seguintes excertos: “sobretudo quando a caducidade assume a natureza de uma verdadeira sanção por incumprimento, os autores são unânimes no sentido de que o efeito extintivo depende de uma declaração administrativa no âmbito de um procedimento prévio. Este procedimento é o instrumento privilegiado, que permitirá à Administração verificar e apreciar as causas de caducidade, examinar a conduta do particular para averiguar em que medida o incumprimento é imputável ao titular do direito, se existem ou não causas de força maior ou circunstâncias alheias à vontade do particular, avaliar se deve haver ou não lugar à reabilitação do direito em causa por razões de interesse público, etc. Por sua vez o particular terá oportunidade, em sede de audiência prévia, de invocar argumentos tendentes a demonstrar a não procedência das causas de caducidade, de requerer a eventual prorrogação do prazo, se for caso disso, ou a reabilitação do direito, etc. Podemos dizer que o carácter não automático que a caducidade assume em geral no direito administrativo advém, como já se referiu, da presença da administração e da sua vinculação à prossecução do interesse público, de modo a evitar o sacrifício de interesses ,bem como soluções injustas e absurdas. Na verdade, o automatismo resolutivo é gerador de insegurança jurídica, pois deixa sem que se saiba se o acto administrativo se extinguiu ou não. Além disso, não é compaginável com qualquer juízo de ponderação, com vista a assegurar se o efeito extintivo é adequado e exigível (princípio da proporcionalidade) no confronto com o interesse público e outros bens jurídicos em jogo no caso concreto.” Ora, no nosso caso, podemos então afirmar que obstante se ter esgotado o prazo previsto no alvará de licença, a eficácia desta só se extinguiria com a declaração de caducidade, como decorre do citado n.º5 do artigo 71.º do DL 555/99, não obstante, note-se, o titular da licença poder vir a ser sancionado com uma contra-ordenação por não ter concluído a operação urbanística no prazo fixado para o efeito, como prevê a alínea c) do n.º1 do artigo 98.º do RJUE. Assim, enquanto a câmara municipal não declarar expressamente a caducidade, o particular mantém-se titular de um alvará de licença válido e eficaz. É pois neste contexto (o de uma licença eficaz) que teremos que perspectivar as pretendidas alterações a introduzir na obra, o que seguidamente faremos:
2. A norma especial que regula as alterações ao projecto durante a execução da obra é o artigo 83.º que, note-se, só exige um novo procedimento de licença ou autorização no caso de alterações que envolvam a realização de obras de ampliação ou alteração à implantação das edificações (n.º3 do artigo 83.º), bastando em regra, nos restantes casos, que o titular do alvará comunique previamente à câmara essa pretensão, nos termos previstos nos artigos 34.º a 36.º, desde que tal comunicação prévia seja feita com a antecedência necessária para que as obras estejam concluídas antes da apresentação do requerimento para obtenção da autorização de utilização (n.º1 do artigo 83.º). Na hipótese colocada são referenciadas “pequenas alterações em obra”, nomeadamente a execução de uma varanda, e, o que não é claro, se também a alteração ou apenas a mera conclusão de trabalhos de aplicação de revestimentos exteriores e pintura. Em qualquer dos casos não estamos perante nenhuma situação enquadrável no n.º3 do artigo 83.º pelo que a realização destas obras nunca imporia um novo licenciamento, bastando-se com uma mera comunicação prévia (isto porque, incidindo no exterior, não seriam também obras enquadráveis no n.º2 do artigo 83.º), comunicação essa que de acordo com o n.º2 do artigo 35.º, seria acompanhada das “peças escritas e desenhadas indispensáveis à identificação das obras ou trabalhos a realizar…”, devendo posteriormente, aquando do requerimento para a emissão da autorização de utilização, constar do termo de responsabilidade subscrito pelo director técnico da obra a menção de que as alterações efectuadas ao projecto estão em conformidade com as normas legais e regulamentares que lhe são aplicáveis (cf. n.º1 do artigo 63.º) e, obviamente, serem apresentadas telas finais que traduzam a obra realizada (cf. n.º4 do artigo 128.º).
3. Por ser concretamente essa a dúvida dos serviços municipais, não deixaremos de apreciar a questão da instrução dos pedidos de licenciamento ou de autorização de obras de alteração, tanto nos casos em que a natureza das alterações introduzidas durante a execução da obra exigem novo procedimento de licença ou autorização, como naqueles em que tenha ocorrido caducidade, que será acompanhada da respectiva declaração nos casos em que decorra da não conclusão da obra no prazo fixado. Na primeira hipótese, como diz o n.º3 do artigo 83.º, a realização ou a “legalização” dessas alterações (que, lembramos, são apenas as que envolvem obras de ampliação ou de alteração à implantação do edifício) devem seguir o procedimento previsto nos artigos 27.º ou 33.º consoante os casos, o que significa, em rigor, que o processo tem que ser instruído com os elementos identificados na Portaria 1110/2001 de 19/12. Porém como no procedimento de licenciamento ou autorização das alterações podem e devem ser utilizados os documentos constantes do processo inicial que se mantenham válidos e adequados (cf. n.º6 do artigo 27.º e 33.º, n.º4), o que é aliás uma decorrência do Princípio da Desburocratização consagrado no artigo 10.º do CPA, tal faculdade significa que, na prática, o requerente só tenha que apresentar as peças escritas e desenhadas que contenham alterações ao inicialmente previsto, bem como os documentos constantes desse processo que já não se encontrem válidos, devendo ainda promover-se a consulta às entidades externas, sempre que houver alteração dos pressupostos de facto que basearam os pareceres emitidos pelas entidades consultadas no procedimento inicial, o que certamente será o caso em procedimentos desta natureza. Na segunda hipótese, ou seja, quando a licença tenha efectivamente caducado também o titular da licença ou autorização caducada terá que requerer nova licença ou autorização, nos termos previstos no artigo 72.º. Nestes casos como o novo pedido tem o mesmo objecto que o acto de licenciamento caducado, o legislador pressupõe até o aproveitamento de todos os elementos existentes já que só refere especificamente a questão dos pareceres externos, possibilitando, em certos casos a sua mera confirmação (cf. n.º2 do artigo 72.º).

Porém se concomitantemente com a caducidade do processo inicial o requerente introduziu ou pretende introduzir alterações, poderá, em função do procedimento a que essas alterações estariam sujeitas optar por um dos seguintes procedimentos: Supondo, por exemplo, que o particular procedeu ou pretende realizar alterações que envolvem obras de ampliação, as quais, como vimos, pressupõem um novo licenciamento. Neste caso não faria qualquer sentido exigir-se-lhe uma renovação da licença ao abrigo do artigo 72.º para posteriormente proceder ao licenciamento das obras de alteração. Assim deve entender-se que o requerente não pretende renovar a licença caducada (como que desiste do pedido inicial) cujo processo será arquivado, formulando um novo pedido cujo objecto incorpora já as pretendidas alterações. Contudo também neste caso o princípio da desburocratização constante do artigo 10.º do CPA faculta a possibilidade de aproveitamento de todas as peças escritas e gráficas adequadas poderá haver aproveitamento de documentos do processo caducado. Já no exemplo descrito no ofício das pequenas obras de alteração sujeitas a mera comunicação prévia, e caso a Câmara Municipal tivesse declarado a caducidade da licença, o procedimento adequado seria o da renovação da licença caducada seguida da comunicação prévia para a realização das alterações.

A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico (Dr.ª Maria Margarida Teixeira Bento)