Ausência de licença de utilização que titule o desvio de finalidade de garagem para estabelecimento comercial

Em resposta ao solicitado pela Câmara Municipal da … através do ofício n.º 1085, de 29-01-03, complementado pelos elementos enviados com o ofício nº2127, de 25-02-03, temos a informar o seguinte:

1. Factos: Na sequência de um pedido de licenciamento de obras de alteração e ampliação de uma edificação, os serviços municipais informaram que não obstante não haver objecção quanto à ampliação proposta no que respeita à introdução de mais um piso (sem aumento do numero de fogos), já que o aumento da cércea é enquadrável no artigo 9º do Regulamento do PDM, verificou-se, pela análise dos antecedentes do processo existentes em arquivo (datados de 1952, em nome de … – licença n.º … de 24/11/53) que o espaço existente no rés-do-chão e onde se encontra instalado um estabelecimento comercial de “Ervanária”, não se encontra licenciado para a actividade comercial dado que, de acordo com a referida documentação de 1953, era destinado a “garagens”. Em consequência, os serviços propõem o indeferimento do pedido desde logo com fundamento em violação do PDM pelo facto da mudança de utilização – de garagem para estabelecimento comercial – desrespeitar o disposto no artigo12, n.º1, al. a) do PDM (por lapso indica-se artigo 11º) que exige, no mínimo, um lugar de estacionamento por fogo. Acresce ainda que a parte do edifício destinada a comércio não reúne os requisitos legais em função do uso pretendido, nomeadamente no que se refere ao pé direito exigível para estabelecimentos comerciais. O interessado veio alegar ser público que o referido espaço é utilizado para estabelecimento comercial, pelo menos desde 1976, primeiro com a empresa “O Cogumelo” e , actualmente, com a “Ervanária …, Lda” e que a obrigatoriedade de cada fogo ter um lugar de estacionamento só acontece a partir de Março de 1994, com a entrada em vigor do PDM da Guarda. Junta também certidão da própria Câmara Municipal, emitida em 22 de Novembro de 2001, atestando que o prédio urbano…composto de rés-do-chão para comércio e 1º andar para habitação,…, foi efectivamente construído antes do ano de 1951.
2. Direito: Apesar desta certidão atestar que o rés-do-chão do prédio se destina a comércio, compreende-se as dúvidas dos serviços municipais uma vez que os documentos em arquivo na Câmara indicavam que aquela área do edifício habitacional se destinava a garagem. Assim sendo, a alteração ao uso para comércio não tinha sido precedida do necessário licenciamento pelo que a sua legalização teria que ser apreciada de acordo com as regras actuais. Tal licenciamento era exigível porque a mudança de uso teria ocorrido necessariamente depois de 24/11/53 (data da licença nº7 que destinava aquela área a garagem) atento o disposto no §3º do artigo 8º do RGEU (DL 38 382, de 7/8/51) que determinava carecer de licença municipal a utilização das edificações existentes para fins diversos dos anteriormente autorizados, não podendo a licença para esse efeito ser concedida sem que se verifique a sua conformidade com as disposições legais e regulamentares aplicáveis.

Constatando-se a impossibilidade de, actualmente, poder ser licenciada a alteração ao uso, a consequência seria o presidente da câmara poder determinar a “cessação de utilização” daquele espaço e, se necessário, a câmara municipal ordenar o seu “despejo administrativo”, nos termos previstos nos números 1 e 2 do artigo 109º do Dec-Lei 555/99, de 16/12, na sua actual redacção. Contudo tais medidas mostrar-se-iam também ilegais, por atentatórias do princípio da boa-fé consagrado no artigo 6-A do CPA, dada a confiança suscitada nos particulares, não só pela certidão emitida como pela utilização do local para estabelecimento comercial durante, pelo menos, 26 anos – o que, na prática, significava que a situação se manteria. Porém tal perspectiva não se coloca se se puder considerar sanada a desconformidade do uso com a licença emitida em 1953, como os argumentos aduzidos no Acórdão do Tribunal Pleno, de 26 de Novembro de 1997 (In Acórdãos Doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 440-441, págs. 1114 a 1121) que passamos a explicitar. A questão que foi apreciada pelo Pleno do STA, na sequência de oposição de Acórdãos, foi a de saber se o Dec-Lei 329/81, de 4 de Dezembro, que legalizou perante as leis notariais e do fisco as situações de facto de alteração do uso habitacional para comércio e serviços, ocorrida antes de 1982, era extensível ao direito urbanístico. O Acórdão do Pleno do STA, mantendo o Acórdão recorrido de 9 de Junho de 1992, concluiu em sentido afirmativo ao referir, quanto à previsão do artigo 165º do RGEU (que admitia o despejo sumário dos inquilinos ou ocupantes das edificações ou parte delas utilizadas sem as respectivas licenças ou em desconformidade com elas), que:

1. “O Decreto-Lei n.º 329/81, de 4-12, considerou sanadas as ilegalidades de desvios de prédios destinados a habitação para o exercício do comércio, indústria ou profissão liberal, desde que o arrendamento para qualquer daqueles fins tivesse sido declarado na respectiva Repartição de Finanças antes ou viesse a sê-lo no decurso de 1982.
2. Tal legislação não permite que se conceba que seja apenas no sentido de a referida declaração permitir a celebração de novos arrendamentos por escritura pública e a actualização das rendas e deixe à Administração o poder de decretar o despejo administrativo, nos termos do artigo 165º do RGEU.
3. A admitir-se tal possibilidade haveria postergação do princípio da harmonização do sistema jurídico”. Efectivamente o Dec-Lei 329/81, de 4/12 tem como finalidade, como se diz no preâmbulo, “dar resposta à necessidade de se criarem mecanismos que permitissem controlar a mudança de finalidade dos fogos actualmente destinados à habitação” e “paralelamente constituir um instrumento no sentido de permitir às Câmaras Municipais prosseguir uma política de ordenamento urbanístico, orientada, através da emissão de licenças, à instalação dos estabelecimentos comerciais e das zonas de serviços para determinadas áreas urbanas”.

Para o efeito dispõe o seu artigo 1º que “só poderão ser efectuadas escrituras de arrendamento para comércio, indústria ou profissão liberal, mediante a apresentação pelo locador de licença camarária donde conste ser essa a finalidade do imóvel ou que autorize a mudança de finalidade, se for outra, ou de certidão emitida pela Repartição de Finanças competente, comprovativa de que foi declarado anteriormente o arrendamento do imóvel com essa finalidade, …” E o artigo 2º impunha ao locador, ao declarar o contrato de arrendamento para os mesmos fins, na Repartição de Finanças, se não celebrado por escritura, a apresentação dos referidos documentos, salvo se já existir declaração de arrendamento anterior com essa finalidade. Nos termos do artigo 4º, a não apresentação da licença ou documento que a substituísse – certidão ou a dita declaração – implicava a insusceptibilidade de qualquer actualização de rendas. De acordo com o artigo 5º, tal declaração só seria substitutiva da licença camarária se o arrendamento a que se refere tiver sido autorizado ou se for anterior ao presente Decreto-Lei. Por último estabelecia o artigo 6º que “excepcionalmente, poderão ser regularizadas em 1982 as situações de não declaração de arrendamento para comércio, indústria ou profissão liberal já existentes, nos prazos legalmente previstos, independentemente de autorização para essa finalidade e sem a penalização cominada pelo presente diploma, mas sem prejuízo das outras penalidades previstas na lei” Como se sustenta no citado Acórdão, tendo o Decreto-Lei 329/81 considerado sanadas as ilegalidades derivadas do facto de imóveis destinados a habitação terem sido desviados para o exercício de comércio, …,desde que o arrendamento para qualquer daqueles fins tivesse sido declarado ou viesse a sê-lo, no decurso de 1982, essa legalização tem que ser extensiva ao direito estatuído para a respectiva edificação já que outro entendimento colidiria frontalmente com o princípio da harmonização do sistema jurídico, como unidade equilibrada de pensamento e vontade normativos, que só existira , se a oportunidade da legalização das situações anteriores pelo Decreto-Lei 329/81 englobar todo o quadro jurídico normativo em que foram criadas e desenvolvidas.

Estamos assim em condições de afirmar que não obstante não haver licença de utilização para comércio deverá considerar-se legalizada essa utilização caso se comprove que o arrendamento comercial dessa parte do prédio foi declarado na repartição de Finanças, no máximo até finais do ano de 1982. Se tal acontecer e considerando-se legalizada a utilização comercial deixa de existir fundamento para o indeferimento do pedido de alteração e ampliação da construção.