{"id":41491,"date":"2005-11-15T13:29:44","date_gmt":"2005-11-15T13:29:44","guid":{"rendered":"http:\/\/www.ccdrc.pt\/?p=41491"},"modified":"2023-10-26T13:34:11","modified_gmt":"2023-10-26T13:34:11","slug":"novo-regime-juridico-dos-contratos-de-trabalho-na-administracao-publica-contratos-de-trabalho-na-administracao-local-lei-no-23-2004-de-22-de-junho","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/novo-regime-juridico-dos-contratos-de-trabalho-na-administracao-publica-contratos-de-trabalho-na-administracao-local-lei-no-23-2004-de-22-de-junho\/","title":{"rendered":"Novo regime jur\u00eddico dos contratos de trabalho na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica; Contratos de trabalho na administra\u00e7\u00e3o local; Lei n\u00ba 23\/2004, de 22 de Junho."},"content":{"rendered":"
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Data:  ter\u00e7a, 15 novembro 2005<\/strong><\/div>\n
N\u00famero: 198\/2005<\/strong><\/div>\n
Respons\u00e1veis:  Ricardo da Veiga Ferr\u00e3o<\/strong><\/div>\n<\/div>\n
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Solicita a C\u00e2mara Municipal de \u2026\u2026\u2026, por seu of\u00edcio n\u00ba \u2026\u2026\u2026, de \u2026 de \u2026\u2026\u2026\u2026 de 2005, a emiss\u00e3o de parecer sobre um conjunto de quest\u00f5es que nele coloca, todas elas atinentes \u00e0 inten\u00e7\u00e3o da cria\u00e7\u00e3o, pela C\u00e2mara, de um quadro de pessoal em regime de contrato de trabalho por tempo indeterminado, ao abrigo do regime estabelecido pela Lei n\u00ba 23\/2004, de 22 de Junho.<\/p>\n

 <\/div>\n

Acompanhavam o of\u00edcio, como anexos, um estudo elaborado na autarquia, destinado a suportar a cria\u00e7\u00e3o desse quadro, e um projecto de regulamento interno do contrato individual de trabalho.<\/p>\n

I<\/p>\n

Como se disse, as quest\u00f5es concretas formuladas pela C\u00e2mara Municipal de \u2026\u2026\u2026\u2026 t\u00eam a sua origem na inten\u00e7\u00e3o da cria\u00e7\u00e3o, nesta autarquia, de um quadro de pessoal em regime de contrato de trabalho por tempo indeterminado, conforme \u00e9 agora possibilitado pela Lei n\u00ba 23\/2004 (n\u00ba 1 do artigo 7\u00ba), cujo regime (n\u00ba 5 do artigo 1) \u00e9 tamb\u00e9m aplic\u00e1vel \u00e0 administra\u00e7\u00e3o regional aut\u00f3noma e \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, podendo ser-lhe introduzidas adapta\u00e7\u00f5es em diploma pr\u00f3prio.<\/p>\n

Por expressa afirma\u00e7\u00e3o do texto legal, o novo regime laboral aparece assim como aplic\u00e1vel, de forma directa e imediata, \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, sem necessidade de intermedia\u00e7\u00e3o de novo e especial diploma adaptativo, sendo mesmo que a lei nem sequer prev\u00ea a sua adapta\u00e7\u00e3o como condi\u00e7\u00e3o de aplica\u00e7\u00e3o, mas apenas como mera faculdade.<\/p>\n

E se \u00e0 primeira leitura nenhum obst\u00e1culo parece levantar-se a tal, uma an\u00e1lise mais detida, designadamente no confronto da lei com uma concreta situa\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica, suscita algumas retic\u00eancias e faz as coisas transmudarem-se, aparecendo mais nebulosas e indefinidas.<\/p>\n

Na verdade, colocados perante problemas concretos de aplica\u00e7\u00e3o da lei \u00e0 realidade aut\u00e1rquica, levantam-se d\u00favidas densas que a lei n\u00e3o resolve, n\u00e3o afasta, antes suscita com clara intensidade, mas deixa sem resposta.<\/p>\n

Al\u00e9m do mais, sempre que se levantem quest\u00f5es de interpreta\u00e7\u00e3o e aplica\u00e7\u00e3o deste texto legislativo, t\u00e3o pouco \u00e9 poss\u00edvel o socorro e o arrimo a uma praxis anterior ou a doutrina consolidada, j\u00e1 que o regime do contrato de trabalho por tempo indeterminado na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica come\u00e7a a dar agora os seus primeiros titubeantes passos.<\/p>\n

Estas as causas de uma dificuldade acrescida na satisfa\u00e7\u00e3o das quest\u00f5es colocadas pela C\u00e2mara Municipal de \u2026\u2026\u2026\u2026, \u00e0 luz daquele dispositivo legal, tanto mais que uma concreta resposta a algumas delas n\u00e3o se haveria de confinaria a uma tarefa meramente interpretativa ou at\u00e9 integrat\u00f3ria, mas teria que assumir claramente op\u00e7\u00f5es de pol\u00edtica legislativa.<\/p>\n

II<\/p>\n

Antes por\u00e9m de se avan\u00e7ar para qualquer an\u00e1lise de quest\u00f5es pr\u00e1ticas que se levantem a quando de uma concreta aplica\u00e7\u00e3o deste novo regime juslaboral \u00e0 administra\u00e7\u00e3o aut\u00e1rquica cumpre desde j\u00e1 referir que previamente \u00e0 chegada a esse ponto h\u00e1 j\u00e1 alguns aspectos deste novo regime que, em face do conte\u00fado de alguns artigos da lei, n\u00e3o podem deixar de implicar uma interven\u00e7\u00e3o legislativa no sentido da sua adapta\u00e7\u00e3o \u00e0 realidade da administra\u00e7\u00e3o aut\u00e1rquica, ou adequando o seu conte\u00fado e redac\u00e7\u00e3o a este sector da administra\u00e7\u00e3o ou afastando definitivamente a sua aplica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

\u00c9 que alguns dos artigos da lei est\u00e3o pensados, redigidos e apresentando solu\u00e7\u00f5es, tendo como modelo a administra\u00e7\u00e3o directa e indirecta do Estado, sendo que algumas destas normas regulam delicadas e importantes mat\u00e9rias de direito do trabalho. Ora as solu\u00e7\u00f5es nela adoptadas s\u00e3o inaplic\u00e1veis \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 qual se n\u00e3o verificam poderes de tutela ou superintend\u00eancia, e muito menos de direc\u00e7\u00e3o, por parte do Governo.<\/p>\n

\u00c9 o que se verifica na previs\u00e3o das seguintes normas da Lei n\u00ba 23\/2004:<\/p>\n

i. artigo 7\u00ba<\/p>\n

1 n\u00ba 3 \u2014 pois a\u00ed se prev\u00ea uma comunica\u00e7\u00e3o, ao Ministro das Finan\u00e7as e ao membro do governo que tiver a cargo a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, da celebra\u00e7\u00e3o de contratos de trabalho por tempo indeterminado por pessoas colectivas p\u00fablicas \u2013 comunica\u00e7\u00e3o e entidade que n\u00e3o fazem sentido na administra\u00e7\u00e3o local, por via da natureza desta;<\/p>\n

2 n\u00ba 5 \u2014 norma na qual se exige a autoriza\u00e7\u00e3o pelo Ministro as Finan\u00e7as para a celebra\u00e7\u00e3o de contratos de trabalho que envolvam remunera\u00e7\u00f5es globais superiores \u00e0s que resultem da aplica\u00e7\u00e3o de regulamentos internos ou de instrumentos de regulamenta\u00e7\u00e3o colectiva \u2013 ora o Ministro das Finan\u00e7as n\u00e3o det\u00e9m este poder autorizador quanto \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, tendo em conta o principio constitucional da autonomia das autarquias locais (art\u00ba 6\u00ba da CRP); e por arrasto tamb\u00e9m o<\/p>\n

3 n\u00ba 6 \u2014 pois, ao nele se estabelecer que a remunera\u00e7\u00e3o global inclui quaisquer suplementos remunerat\u00f3rios, como sejam indemniza\u00e7\u00f5es ou valores pecuni\u00e1rios incertos, h\u00e1 que esclarecer se na administra\u00e7\u00e3o local ser\u00e1 ou n\u00e3o poss\u00edvel, sem mais, a adop\u00e7\u00e3o deste regimes;<\/p>\n

ii. artigo 11\u00ba<\/p>\n

n\u00ba 3 \u2014 norma onde se exige a homologa\u00e7\u00e3o dos ministro das Finan\u00e7as e da tutela, sob pena de inefic\u00e1cia, dos regulamentos internos das pessoas colectivas p\u00fablicas que disponham em mat\u00e9ria salarial e de carreiras \u2013 sendo certo que esta homologa\u00e7\u00e3o pressup\u00f5e poderes de direc\u00e7\u00e3o ou de tutela, os quais se n\u00e3o verificam, de todo, em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local;<\/p>\n

iii. artigo 15\u00ba<\/p>\n

n\u00ba 2 \u2014 no qual se define a entidade que declara a redu\u00e7\u00e3o grave e anormal da actividade, para efeito do processo de redu\u00e7\u00e3o dos per\u00edodos normais de actividade ou suspens\u00e3o dos contratos de trabalho pelas pessoas colectivas p\u00fablicas \u2013 sendo que para a administra\u00e7\u00e3o local n\u00e3o se encontra estabelecido qual o \u00f3rg\u00e3o aut\u00e1rquico, nos munic\u00edpios e freguesias, que deter\u00e1 este poder.<\/p>\n

iv. artigos 19\u00ba a 21\u00ba<\/p>\n

onde \u00e9 estabelecida a disciplina das rela\u00e7\u00f5es colectivas de trabalho no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o estadual \u2013 sendo como \u00e9 mat\u00e9ria fulcral em termos de rela\u00e7\u00f5es laborais, nada \u00e9 dito, por\u00e9m, quanto \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, sendo que para esta n\u00e3o podem valer as solu\u00e7\u00f5es adoptadas para a administra\u00e7\u00e3o central.<\/p>\n

Estas s\u00e3o, pois, normas sobre mat\u00e9rias que assumem uma posi\u00e7\u00e3o central no que se refere \u00e0s rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddico-laborais de cariz privado, constituindo um pressuposto necess\u00e1rio para o funcionamento coerente de todo o sistema \u2013 o que torna indispens\u00e1vel que, quanto \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, se proceda previamente \u00e0 sua adapta\u00e7\u00e3o, de modo a que, ent\u00e3o, possam ser a\u00ed devidamente aplicadas.<\/p>\n

Resulta de Lei n\u00ba 23\/2004 que esta visa o estabelecimento de um quadro \u201chomog\u00e9neo\u201d de regimes laborais nas administra\u00e7\u00f5es estaduais e na administra\u00e7\u00e3o aut\u00e1rquica. Importa pois, atendendo \u00e0s especificidades de cada \u201cadministra\u00e7\u00e3o\u201d, designadamente da administra\u00e7\u00e3o aut\u00e1rquica, que se estabele\u00e7am as necess\u00e1rias regras (especiais) que permitam a aplica\u00e7\u00e3o integral deste novo regime juslaboral.<\/p>\n

Isto \u00e9 especialmente relevante quando possam estar em causa, designadamente, a homogeneidade da disciplina das carreiras, a sua estrutura\u00e7\u00e3o, o seu estatuto remunerat\u00f3rio ou o exerc\u00edcio de cargos dirigentes.<\/p>\n

Para al\u00e9m destas, e porque assume um papel central nas rela\u00e7\u00f5es de trabalho, a mat\u00e9ria atinente \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o colectiva \u2013 desconhecida no regime laboral de direito p\u00fablico \u2013 carece necessariamente de regulamenta\u00e7\u00e3o especifica que permita a sua aplica\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o local, j\u00e1 que a sua regulamenta\u00e7\u00e3o na Lei n\u00ba 23\/2004 foi feita tendo como padr\u00e3o a administra\u00e7\u00e3o directa do Estado.<\/p>\n

Assim, e desde logo quanto estas situa\u00e7\u00f5es previstas e reguladas na Lei n\u00ba 23\/2004 \u2013 quest\u00f5es centrais na aplica\u00e7\u00e3o do regime do contrato de trabalho por tempo indeterminado \u00e0 administra\u00e7\u00e3o aut\u00e1rquica \u2013 a prud\u00eancia jur\u00eddica aconselha que, antes de se iniciar qualquer incurs\u00e3o aplicativa deste novo regime, se obtenha previamente sua adapta\u00e7\u00e3o legislativa \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, de modo a que, posteriormente, n\u00e3o seja necess\u00e1rio recorrer a \u201crem\u00e9dios\u201d, quando se est\u00e1 em tempo de recorrer \u00e1 profilaxia.<\/p>\n

III<\/p>\n

Ainda assim, nem tudo o que parece expressamente exclu\u00eddo da possibilidade da sua aplica\u00e7\u00e3o na administra\u00e7\u00e3o local tem que ser assim considerado.<\/p>\n

Desde logo, nada obsta \u00e0 imediata aplica\u00e7\u00e3o \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local das normas relativas aos contratos a termo resolutivo \u2013 artigos 9\u00ba e segs. da Lei n\u00ba 23\/2004 \u2013 pois tal regime ou, mais precisamente, o regime dos contratos a termo resolutivo certo j\u00e1 vinha sendo anteriormente regulado para o \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o local, n\u00e3o tendo a nova lei introduzido significativas altera\u00e7\u00f5es nessa mat\u00e9ria.
\nNote-se por\u00e9m que se abrem agora as portas \u00e0 celebra\u00e7\u00e3o de contratos a termo resolutivo incerto. Sendo ainda contratos a termo resolutivo, n\u00e3o h\u00e1, por isso raz\u00e3o que sustente a sua exclus\u00e3o da solu\u00e7\u00e3o atr\u00e1s apontada para os contratos a termo resolutivo certo; da\u00ed tamb\u00e9m a possibilidade da sua \u201cutiliza\u00e7\u00e3o\u201d imediata e incondicional ao n\u00edvel da administra\u00e7\u00e3o local.<\/p>\n

Por outro lado, a previs\u00e3o do n\u00ba 2 do artigo 7\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004, em nada prejudica a possibilidade da imediata aplicabilidade, em abstracto, do regime de contratos de trabalho \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local \u2013 j\u00e1 que a comunica\u00e7\u00e3o prevista neste artigo n\u00e3o pode querer significar mais do que um controlo financeiro e estat\u00edstico dos n\u00edveis de contrata\u00e7\u00e3o de trabalho nas administra\u00e7\u00f5es estaduais.<\/p>\n

IV<\/p>\n

Ficcionando agora um exerc\u00edcio de aplica\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica deste novo regime \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local nos exactos termos em que se encontra formalmente conformado na Lei n\u00ba 23\/2004, ir-se-\u00e1 seguidamente procurar responder, ao menos na medida do poss\u00edvel \u2013 ou seja, na medida em que a lei nos permita respostas inequ\u00edvocas e fundadas \u2013 \u00e0s quest\u00f5es colocadas pela C\u00e2mara Municipal de \u2026\u2026\u2026\u2026 .<\/p>\n

1. Coexist\u00eancia de dois quadros de pessoal: possibilidade de, em face do n\u00ba 1 do artigo 7\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004, de 22 de Junho, coexistirem dois quadros de pessoal, perfeitamente aut\u00f3nomos e n\u00e3o comunicantes, a par da op\u00e7\u00e3o pela satisfa\u00e7\u00e3o das necessidades de pessoal para o quadro, preferencialmente ou exclusivamente, atrav\u00e9s do quadro de direito privado.<\/p>\n

i. No quadro inovador da permiss\u00e3o de contratos de trabalho por tempo indeterminado na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, a coexist\u00eancia de dois quadros de pessoal \u00e9, no actual est\u00e1dio legislativo, o pressuposto em que assentam as novas regras legais.<\/p>\n

Constituindo-se como \u201cregra\u201d a (quase exclusiva(1)) exist\u00eancia de quadros de pessoal em regime de direito p\u00fablico no \u00e2mbito das administra\u00e7\u00f5es estaduais e aut\u00f3nomas, a exist\u00eancia de quadros de direito privado \u00e9 a conditio sine qua non colocada pela lei (n\u00ba 1 do artigo 7\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004) para que se verifique a possibilidade de celebra\u00e7\u00e3o de contratos de trabalho por tempo indeterminado.
\nO que \u00e9 por dizer, a contrario, que de modo nenhum s\u00e3o admitidos contratos de trabalho por tempo indeterminado celebrados de forma \u201cavulsa\u201d, ou seja, sem que haja pr\u00e9via previs\u00e3o em espec\u00edfico quadro de pessoal, que n\u00e3o o do pessoal em regime de direito p\u00fablico.<\/p>\n

ii. \u00c0 face do regime jur\u00eddico-laboral aplic\u00e1vel ao respectivo pessoal (ou trabalhadores) e porque a lei n\u00e3o estabelece qualquer esp\u00e9cie de \u201clivre intercomunicabilidade\u201d inter quadros(2) (\u201cp\u00fablico\u201d e \u201cprivado\u201d), estes assumem, nesta exacta medida, uma natureza aut\u00f3noma e n\u00e3o reciprocamente comunicante.<\/p>\n

Contudo, s\u00f3 num certo sentido existe verdadeira autonomia de ambos os quadros.
\nSe \u00e9 certo que um quadro \u201cde direito p\u00fablico\u201d pode existir \u201csozinho\u201d e se \u00e9 certo tamb\u00e9m que pode existir juntamente com um quadro \u201cde direito privado\u201d, j\u00e1 n\u00e3o resulta t\u00e3o certo assim da lei que possam existir, ao n\u00edvel da administra\u00e7\u00e3o local, \u00fanica e simplesmente, quadros \u201cde direito privado\u201d desacompanhados de quadros \u201cde direito p\u00fablico\u201d.<\/p>\n

N\u00e3o \u00e9 que, doutrinariamente e em abstracto, se verifique qualquer raz\u00e3o impeditiva.
\nAcontece por\u00e9m que decorre dos pressupostos da pr\u00f3pria Lei n\u00ba 23\/2004, e de forma mais geral, da nossa ordem jur\u00eddica administrativa, que os quadros \u201cde direito p\u00fablico\u201d ter\u00e3o sempre que existir, coexistindo ou n\u00e3o com quadros de direito privado \u2013 pela simples raz\u00e3o de se encontrarem previstos na lei e nada ser dito em contr\u00e1rio quanto \u00e0 continuidade da sua exist\u00eancia: Isto para al\u00e9m de situa\u00e7\u00f5es em que os poderes conferidos a certos e determinados funcion\u00e1rios \u201cexijam\u201d ou aconselhem a sua vincula\u00e7\u00e3o p\u00fablica(3).<\/p>\n

N\u00e3o obstante, \u00e9 de notar que, ainda \u00e0 luz deste entendimento (e na aus\u00eancia de uma clarifica\u00e7\u00e3o legal), a exig\u00eancia legal de coexist\u00eancia dos dois quadros, bastar-se-\u00e1, por\u00e9m, com a simples \u201cexist\u00eancia\u201d do quadro \u201cde direito p\u00fablico\u201d, n\u00e3o implicando necessariamente o provimento de qualquer dos seus lugares.
\nAssim, e desde que coexistam os dois quadros de pessoal, sempre ser\u00e1 poss\u00edvel a uma autarquia local fazer funcionar a sua estrutura exclusivamente com recurso a trabalhadores em regime de direito privado.
\nMas, perguntar-se-\u00e1: ser\u00e1 este o resultado ou o efeito pretendido, ou sequer admitido, pela lei?<\/p>\n

H\u00e1 que sublinhar que a extens\u00e3o do regime de ced\u00eancia especial \u00e1s situa\u00e7\u00f5es em que um funcion\u00e1rio ou agente de um quadro de pessoal de uma pessoa colectiva p\u00fablica passa a exercer fun\u00e7\u00f5es nessa mesma pessoa colectiva em regime de contrato de trabalho (n\u00ba 2 do artigo 24\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004) n\u00e3o representa uma situa\u00e7\u00e3o de comunicabilidade inter-quadros.<\/p>\n

iii. Ainda no \u00e2mbito dos quadros de pessoal em regime de direito privado, pode levantar-se tamb\u00e9m a quest\u00e3o de saber se \u00e9 ou n\u00e3o poss\u00edvel que neles sejam previstos lugares de cargos dirigentes.<\/p>\n

A exist\u00eancia de fun\u00e7\u00f5es dirigentes exercidas em regime de direito privado \u00e9 uma concreta possibilidade, face ao disposto no artigo 6\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004. Mas tamb\u00e9m aqui se levantam problemas e d\u00favidas que ser\u00e3o abordados mais adiante. Por\u00e9m sempre se dir\u00e1 que a consagra\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es dirigentes (que cargos ou que fun\u00e7\u00f5es dirigentes?) em regime de direito privado pode, desde logo, suscitar quest\u00f5es quanto ao exerc\u00edcio directo de poderes de autoridade que definam situa\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas subjectivas de terceiros.<\/p>\n

2. Limite de despesas com pessoal (vide artigo 5\u00ba do Projecto de Regulamento), atendendo ao disposto no Dec Lei n\u00ba 116\/84, de 6 de Abril: saber se podemos, efectivamente, fazer uma interpreta\u00e7\u00e3o actualista dos n\u00bas 1 e 2 do art\u00ba. 10\u00ba e entender-se que as despesas com pessoal dos quadros englobam, quer as despesas relativas ao quadro em regime de direito p\u00fablico, quer as relativas ao contrato individual por tempo indeterminado , no c\u00f4mputo do limite de 60% das receitas correntes do ano econ\u00f3mico anterior.<\/p>\n

i. A aplicabilidade do limite do n\u00ba 1 do artigo 10\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 116\/84, de 6 de Abril, \u00e0s despesas com o conjunto do pessoal dos quadros das C\u00e2maras Municipais \u2013 quer em regime de direito p\u00fablico e em regime de direito privado \u2013 \u00e9 inquestion\u00e1vel e insuscept\u00edvel de d\u00favidas.<\/p>\n

N\u00e3o obstante a redac\u00e7\u00e3o da lei \u2013 que fala de pessoal do quadro da nova estrutura \u2013, \u00e9 inequ\u00edvoco que a sua ratio foi o estabelecimento de um limite de despesas com o pessoal do quadro; ou, dito de outro modo, visou-se, com aquela norma, impedir que altera\u00e7\u00f5es da estrutura org\u00e2nica camar\u00e1ria tivessem como reflexo ou efeito um alargamento do quadro de pessoal determinante de um aumento de despesas.<\/p>\n

ii. O que a Lei n\u00ba 23\/2004 veio trazer de novo foi a possibilidade da satisfa\u00e7\u00e3o de necessidades certas e permanentes dos entes p\u00fablicos a que ela se aplica, atrav\u00e9s do recurso ao regime laboral de direito privado e j\u00e1 n\u00e3o unicamente a um regime de direito p\u00fablico, como tem sido at\u00e9 ao presente.<\/p>\n

Tal \u00e9 por dizer que as necessidades certas e permanentes dos servi\u00e7os camar\u00e1rios passam agora a poder ser satisfeitas, indistintamente (mas dentro dos limites e condicionantes estabelecidos na lei ou decorrentes do pr\u00f3prio ordenamento jur\u00eddico) por \u201cvinculados \u00e1 fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica\u201d (\u00e0 \u201cadministra\u00e7\u00e3o local\u201d) e por contratados em regime de direito privado, uns e outros enquadrados e contidos em espec\u00edficos quadros de pessoal, em fun\u00e7\u00e3o do respectivo v\u00ednculo.<\/p>\n

Ora, se o que est\u00e1 em causa s\u00e3o despesas, ou mais propriamente o seu limite, com pessoal dos quadros \u2013 ou seja o pessoal que satisfaz as necessidades certas e permanentes dos servi\u00e7os e se encontra sob os poderes de direc\u00e7\u00e3o e disciplinar dos respectivos \u00f3rg\u00e3os e dirigentes \u2013 \u00e9 bom de ver que nestas se h\u00e3o-de necessariamente adicionar as resultantes dos quadro em regime de direito p\u00fablico com as do quadro em regime de direito privado. O que em nada pode ser alterado pelo aspecto formal da respectiva classifica\u00e7\u00e3o econ\u00f3mico-or\u00e7amental.<\/p>\n

Ora, assim sendo \u2013 repete-se \u2013 para o limite de despesas com pessoal do quadro, estabelecido no artigo 10\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 116\/84, releva a totalidade da despesa que, em cada momento de aferi\u00e7\u00e3o, se obtenha da soma da proveniente do pessoal do quadro em regime de direito administrativo com a provinda dos trabalhadores do quadro em regime de direito laboral.<\/p>\n

\u00c9 este, tamb\u00e9m, na mat\u00e9ria, o entendimento que na mat\u00e9ria, \u00e9 pacificamente aceite pela DGAL e por todas as CCDR.<\/p>\n

iii. Pode-se desde j\u00e1 fazer nota que a proposta de lei do Or\u00e7amento do Estado para 2006(4) cont\u00e9m, no seu artigo 17\u00ba, uma norma que define um novo crit\u00e9rio de limita\u00e7\u00e3o das despesas com o pessoal dos quadros, com o seguinte teor:
\nAs despesas com pessoal das autarquias locais, incluindo as relativas a contratos de aven\u00e7a, de tarefa e de aquisi\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os a pessoas singulares, devem manter-se ao mesmo n\u00edvel do verificado em 2005, excepto nas situa\u00e7\u00f5es relacionadas com a transfer\u00eancia de compet\u00eancias da Administra\u00e7\u00e3o Central e sem preju\u00edzo do montante relativo ao aumento de vencimentos dos funcion\u00e1rios p\u00fablicos, ao cumprimento de disposi\u00e7\u00f5es legais e \u00e0 execu\u00e7\u00e3o de senten\u00e7as judiciais.<\/p>\n

3. Conte\u00fado do Regulamento: se est\u00e1 conforme ao \u00e2mbito dos \u201cregulamentos internos laborais\u201d previstos na lei (cfr. Art. 11\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004, de 22 de Junho, e art. 153\u00ba do C\u00f3digo do Trabalho).<\/p>\n

i. Como se referiu anteriormente, esta \u00e9 uma das mat\u00e9rias na qual o texto da lei levanta maiores dificuldades. E levanta-as por \u201cinsufici\u00eancia\u201d.<\/p>\n

Na realidade, no \u00e2mbito das administra\u00e7\u00f5es estaduais, a lei permite a exist\u00eancia de regulamentos internos (\u201cde empresa\u201d) nos termos previstos no C\u00f3digo do Trabalho (n\u00ba 1 do art. 11\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004), dispensando, por\u00e9m, o seu registo e dep\u00f3sito na Inspec\u00e7\u00e3o Geral do Trabalho (n\u00ba 5), mas impondo a sua publica\u00e7\u00e3o no Di\u00e1rio da Rep\u00fablica e afixa\u00e7\u00e3o no local de trabalho (n\u00ba 4).<\/p>\n

Por\u00e9m, no que toca \u00e0 sua aprova\u00e7\u00e3o, a lei estabelece espec\u00edficos formalismos consoante se esteja no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o directa do estado ou se trate de regulamentos aprovados por pessoas colectivas p\u00fablicas.<\/p>\n

Assim, nos organismos da administra\u00e7\u00e3o estadual directa estes regulamentos s\u00e3o aprovados pelo ministro da tutela, podendo o poder de aprova\u00e7\u00e3o ser delegado nos dirigentes m\u00e1ximos dos servi\u00e7os (n\u00ba 2).
\nNas pessoas colectivas p\u00fablicas os regulamentos que disponham sobre mat\u00e9ria salarial e de carreiras carecem de homologa\u00e7\u00e3o dos ministros das Finan\u00e7as e da respectiva tutela, sob pena de inefic\u00e1cia (n\u00ba3).<\/p>\n

 <\/p>\n

Contudo, nenhuma refer\u00eancia \u00e9 feita relativamente \u00e0 forma da sua aprova\u00e7\u00e3o nas autarquias locais.<\/p>\n

ii. Apresentam-se assim diversas situa\u00e7\u00f5es no que toca ao \u00e2mbito e forma de aprova\u00e7\u00e3o destes regulamentos.<\/p>\n

a. Na administra\u00e7\u00e3o directa, os regulamentos s\u00e3o aprovados pelo ministro da tutela ou pelo dirigente m\u00e1ximo dos servi\u00e7os, sob delega\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Mas do confronto das regras contidas na norma do n\u00ba 2 com a do n\u00ba 3, resulta que, no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o directa, n\u00e3o foi prevista a possibilidade de haver regulamentos sobre mat\u00e9rias salarial e de carreiras \u2013 pois se assim fosse, decerto que seria exigida a interven\u00e7\u00e3o do ministro das finan\u00e7as, como acontece no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o indirecta (pessoas colectivas p\u00fablicas).<\/p>\n

O que \u00e9 por dizer que, a menos que a lei venha a dispor em sentido contr\u00e1rio, no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o directa valem universalmente os sistemas de carreiras e remunerat\u00f3rio em vigor para os \u201cfuncion\u00e1rios p\u00fablicos\u201d.<\/p>\n

b. Nas pessoas colectivas p\u00fablicas j\u00e1 o regime \u00e9 diverso. Aqui, estes regulamentos \u2013 aprovados pelos respectivos \u00f3rg\u00e3os \u2013 ter\u00e3o que ser homologados pelos Ministros das Finan\u00e7as de da tutela, para que sejam eficazes.<\/p>\n

Tal significa que, no \u00e2mbito das pessoas colectivas p\u00fablicas (administra\u00e7\u00e3o indirecta estadual), ou melhor, no \u00e2mbito de uma concreta pessoa colectiva p\u00fablica, pode haver estipula\u00e7\u00e3o regulamentar privativa quer no que toca ao estatuto remunerat\u00f3rio dos seus trabalhadores quer ao esquema das suas carreiras. E falando-se em carreiras falar-se-\u00e1, implicitamente e necessariamente, em promo\u00e7\u00f5es (e suas regras).
\nAt\u00e9 aqui tudo parece claro.<\/p>\n

c. Por\u00e9m nada \u00e9 dito quanto \u00e0s autarquias locais.<\/p>\n

Ora estas s\u00e3o tamb\u00e9m, inegavelmente, pessoas colectivas p\u00fablicas. Poder-se-ia assim dizer que elas est\u00e3o tamb\u00e9m sujeitas, nesta mat\u00e9ria, \u00e0s normas comuns aplic\u00e1veis a todas as pessoas colectivas p\u00fablicas.<\/p>\n

Por\u00e9m, ainda que sejam pessoas colectivas p\u00fablicas, as autarquias locais integram um distinto sector da administra\u00e7\u00e3o \u2013 a administra\u00e7\u00e3o aut\u00f3noma \u2013 no qual n\u00e3o se verifica o exerc\u00edcio de poderes de tutela ministerial, \u00e0 luz dos quais \u00e9 sustentada a interven\u00e7\u00e3o homologat\u00f3ria dos ministros, das Finan\u00e7as e das tutelas.<\/p>\n

Por outro lado, esta express\u00e3o \u2013 pessoas colectivas p\u00fablicas \u2013 \u00e9 utilizada para designar as entidades do sector da administra\u00e7\u00e3o estadual que disp\u00f5em de personalidade jur\u00eddica pr\u00f3pria: ou seja, os entes enquadrados na designada administra\u00e7\u00e3o estadual indirecta.<\/p>\n

iii. Assim sendo, em que sentido interpretar a lei?<\/p>\n

No de que \u00e0s autarquias locais n\u00e3o cabe qualquer poder de interven\u00e7\u00e3o regulamentar em mat\u00e9rias que sejam definidas pela lei, de forma geral, para o universo da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, designadamente no que toca a mat\u00e9ria salarial e carreiras?<\/p>\n

Ou antes, concedendo-lhes uma total liberdade conformativa no campo regulamentar, designadamente em mat\u00e9ria salarial e de carreiras ainda que com o previs\u00edvel, ou mais que certo, perigo da total desagrega\u00e7\u00e3o dos sistema de carreiras na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica e da completa subvers\u00e3o do regime vigente em mat\u00e9ria salarial?<\/p>\n

A favor da absoluta e irrestrita liberdade regulamentar nesta mat\u00e9ria, designadamente nos campos da mat\u00e9ria salarial e das carreiras, sempre se poder\u00e1 dizer que afinal existe um limite a este poder: o do artigo 10\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 116\/84(5).<\/p>\n

iv. E \u00e9 verdade; existe este limite. Mas este \u00e9 um limite \u201cexterior\u201d ao sistema remunerat\u00f3rio ou de carreiras, \u00e9 um crit\u00e9rio que apenas \u201cbaliza\u201d os disp\u00eandios com pessoal dos quadros, mas j\u00e1 n\u00e3o a forma como cada um \u00e9 remunerado e como progride na sua carreira.<\/p>\n

Esta liberdade de conte\u00fados em mat\u00e9ria regulamentar poder\u00e1 pois funcionar em sentidos \u201cantag\u00f3nicos\u201d, mas sempre no respeito daquele limite \u2013 ora permitindo um aumento das remunera\u00e7\u00f5es e uma altera\u00e7\u00e3o ou aboli\u00e7\u00e3o do sistema de carreiras, ora uma compress\u00e3o dos n\u00edveis salariais isolada ou conjuntamente com altera\u00e7\u00f5es das carreiras.
\nEm todo o caso, sempre com um total espa\u00e7o de liberdade de cria\u00e7\u00e3o de tantos sistemas remunerat\u00f3rios e regimes de carreiras quantos os entes aut\u00e1rquicos.<\/p>\n

v. Ter\u00e3o sido estes os efeitos queridos, ou sequer admitidos como poss\u00edveis, pelo legislador?<\/p>\n

N\u00e3o parece que assim deva ser, desde logo por prud\u00eancia jur\u00eddica e interpretativa, pois de outro modo, abre-se caminho \u00e0 prolifera\u00e7\u00e3o de diferentes regimes remunerat\u00f3rios e de carreiras, tendencialmente tantos quantas s\u00e3o as autarquias locais (munic\u00edpios e freguesias).<\/p>\n

Assim, os regulamentos internos que venham a ser aprovados pelas autarquias locais devem, na aus\u00eancia de regulamenta\u00e7\u00e3o especial que fixe diverso regime, conter-se dentro daquilo que se encontra legislado para a designada fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, naturalmente considerando as adapta\u00e7\u00f5es \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, sendo que se deve ter como exclu\u00eddo desse espa\u00e7o de liberdade conformativa mat\u00e9rias atinentes a quest\u00f5es salariais e de carreiras \u2013 entendimento que n\u00e3o deixa de sustentar-se, desde logo, na norma constitucional do n\u00ba 2 do artigo 243\u00ba da CRP, bem como no disposto no n\u00ba 1 do artigo 5\u00ba do Decreto Lei n\u00ba 116\/84, ainda que agora lidas \u00e0 luz do novo regime juslaboral de presta\u00e7\u00e3o de trabalho na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica atrav\u00e9s de contrato de trabalho por tempo indeterminado, permitido pela Lei n\u00ba 23\/2004.<\/p>\n

vi. Como atr\u00e1s se referiu, a Lei n\u00ba 23\/2004 \u00e9 omissa quanto ao processo e compet\u00eancia para aprova\u00e7\u00e3o dos regulamentos internos, ao n\u00edvel da administra\u00e7\u00e3o local.<\/p>\n

N\u00e3o obstante, sempre ser\u00e1 poss\u00edvel afirmar, \u00e0 luz dos normativos que regulam a actividade das autarquias e da forma como neles s\u00e3o repartidas as compet\u00eancia quanto ao exerc\u00edcio do poder regulamentar e de gest\u00e3o e direc\u00e7\u00e3o dos recursos humanos, que devem caber \u00e0 c\u00e2mara e \u00e0 assembleia a elabora\u00e7\u00e3o e aprova\u00e7\u00e3o daqueles que, regulando o exerc\u00edcio de fun\u00e7\u00f5es em regime de contrato de trabalho, disponham sobre quest\u00f5es que directa ou indirectamente contendam com mat\u00e9ria or\u00e7amental e financeira (conforme se pode extrair das al\u00ednea a) e b), n) e o) do n\u00ba 2 do artigo 53\u00ba, da al\u00ednea c) do n\u00ba 2 do artigo 64\u00ba da Lei n\u00ba 169\/99, de 18 de Setembro) \u2013 como sejam, por exemplo, os regulamentos que dentro de futuro quadro legal permissivo, venham a criar ou a estruturar carreiras ou que definam os seus crit\u00e9rios remunerat\u00f3rios.<\/p>\n

J\u00e1 no que toca aos regulamentos cuja mat\u00e9ria se contenha dentro dos poderes de gest\u00e3o e direc\u00e7\u00e3o dos recursos humanos conferidos pela al\u00ednea a) do n\u00ba 2 do artigo 68\u00ba da Lei n\u00ba 169\/99, a sua aprova\u00e7\u00e3o caber\u00e1 ao presidente da c\u00e2mara, por seu despacho.<\/p>\n

4. \u201cEnquadramento profissional\u201d, estrutura\u00e7\u00e3o adoptada (art\u00bas 3\u00ba a 6\u00ba do projecto de regulamento e ANEXO I e II) e equipara\u00e7\u00f5es que devem ou n\u00e3o fazer-se com o regime da Fun\u00e7\u00e3o P\u00fablica, inclusive na estrutura salarial e na \u201cEvolu\u00e7\u00e3o Profissional\u201d, pois entendemos que, em alternativa, poderia adoptar-se uma abordagem por n\u00edveis de qualifica\u00e7\u00e3o, do g\u00e9nero da prevista no Dec-Lei n\u00ba 121\/78, de 2 de Junho, entretanto revogado pelo Dec-Lei 87\/89, de 23 de Mar\u00e7o.<\/p>\n

i. A resposta a esta quest\u00e3o decorre j\u00e1 do que ficou dito quanto \u00e1 quest\u00e3o anterior.<\/p>\n

Na verdade, nota-se aqui uma inten\u00e7\u00e3o de inova\u00e7\u00e3o e diferencia\u00e7\u00e3o no que toca \u00e0 estrutura\u00e7\u00e3o de carreiras e conte\u00fados funcionais, feitas \u00e0 luz de normas que vigoraram no direito laboral, e que n\u00e3o s\u00e3o necess\u00e1ria ou minimamente concordantes com o regime vigente para a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica local.<\/p>\n

ii. Assim a esta quest\u00e3o, a resposta n\u00e3o pode ser outra do que a dada \u00e1 quest\u00e3o anterior no ponto 3. v. supra.<\/p>\n

iii. Por outro lado h\u00e1 que ter em aten\u00e7\u00e3o a mudan\u00e7a na forma como o actual C\u00f3digo do Trabalho regula o objecto do contrato de trabalho (artigo 111\u00ba do CT), relativamente ao regime resultante da revogada LCT.<\/p>\n

Antes de mais a redac\u00e7\u00e3o do n\u00ba 1 do referido artigo confirma que a presta\u00e7\u00e3o a que o trabalhador se obriga \u00e9 determinada pelas partes, conferindo \u00e0 autonomia privada um papel refor\u00e7ado na determina\u00e7\u00e3o do conte\u00fado contratual(6).<\/p>\n

Na legisla\u00e7\u00e3o anterior, a delimita\u00e7\u00e3o das fun\u00e7\u00f5es que o trabalhador deveria executar era feita por reporte \u00e0 ideia de categoria em conformidade com o artigo 22\u00ba da LCT. … O n\u00ba 1 do preceito em an\u00e1lise [art\u00ba 111\u00ba] adopta como referencial da delimita\u00e7\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o devida pelo trabalhador \u201ca actividade para que o trabalhador foi contratado\u201d. \u00c9 evidente a inten\u00e7\u00e3o de n\u00e3o proceder \u00e0 determina\u00e7\u00e3o do objecto da presta\u00e7\u00e3o de trabalho atrav\u00e9s da no\u00e7\u00e3o de categoria … . A delimita\u00e7\u00e3o do objecto do contrato de trabalho atrav\u00e9s do conceito de actividade contratada pretendeu afastar a tradicional sobreposi\u00e7\u00e3o da determina\u00e7\u00e3o do objecto do contrato com a defini\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es feita em conven\u00e7\u00e3o colectiva de trabalho ou por refer\u00eancia a regulamentos internos da empresa …(7).<\/p>\n

Por\u00e9m o n\u00ba 2 do mesmo preceito deve ser visto como o reconhecimento do legislador daquilo que \u00e9 a pratica contratual: a defini\u00e7\u00e3o da actividade contratual pode [tamb\u00e9m] ser feita por remiss\u00e3o(8), ao afirmar que \u201ca defini\u00e7\u00e3o a que se refere o n\u00famero anterior [n\u00ba 1] pode ser feita por remiss\u00e3o para a categoria constante do instrumento de regulamenta\u00e7\u00e3o colectiva de trabalho aplic\u00e1vel ou de regulamento interno de empresa\u201d.<\/p>\n

ra como fazer aplica\u00e7\u00e3o deste quadro normativo \u00e0s autarquias locais, sendo que n\u00e3o existem, nem se encontra adaptado \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local a celebra\u00e7\u00e3o de conven\u00e7\u00f5es colectivas de trabalho (art\u00ba 19\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004) nem o quadro legal de aprova\u00e7\u00e3o e conte\u00fado dos regulamentos internos (de empresa)?<\/p>\n

A solu\u00e7\u00e3o mais \u00f3bvia, na aus\u00eancia desta regulamenta\u00e7\u00e3o laboral, n\u00e3o poder\u00e1 deixar de ser tomarem-se como refer\u00eancia as normas em vigor sobre a designada \u201cfun\u00e7\u00e3o p\u00fablica\u201d que sejam aplic\u00e1veis no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o local.<\/p>\n

5. Admissibilidade das carreiras de pessoal dirigente e de chefia previstas, face ao regime da comiss\u00e3o de servi\u00e7o e \u00e0s categorias a que se refere o C\u00f3digo do Trabalho (cfr. art\u00bas 244\u00ba a 248\u00ba) e ainda: estrutura org\u00e2nica existente; compet\u00eancias e estatuto do pessoal dirigente em fun\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o espec\u00edfica e do exerc\u00edcio concreto de fun\u00e7\u00f5es de direc\u00e7\u00e3o, coordena\u00e7\u00e3o, chefia, etc., em rela\u00e7\u00e3o a todo o pessoal, incluindo outros dirigentes; estatuto remunerat\u00f3rio.<\/p>\n

i. A quest\u00e3o do exerc\u00edcio de cargos dirigentes em regime de contrato de trabalho \u00e9 uma das que levanta tamb\u00e9m um conjunto de problemas na legisla\u00e7\u00e3o em vigor.<\/p>\n

ii. Em primeiro lugar, nada \u00e9 dito na Lei n\u00ba 23\/2004 quanto \u00e0 possibilidade de uma exist\u00eancia generalizada de cargos dirigentes em regime de contrato de trabalho, quer no \u00e2mbito das administra\u00e7\u00f5es estaduais quer, designadamente, ao n\u00edvel da administra\u00e7\u00e3o local.<\/p>\n

\u00c9 certo que a lei reconhece a exist\u00eancia de cargos dirigentes exercidos em regime de direito privado ao falar em pessoas colectivas p\u00fablicas cujas estruturas tenham fun\u00e7\u00f5es dirigentes em regime de contrato de trabalho.
\nO que parece significar que ser\u00e1 poss\u00edvel estabelecer, nas estruturas org\u00e2nicas das pessoas colectivas \u2013 e j\u00e1 n\u00e3o nas dos organismos da administra\u00e7\u00e3o directa do Estado \u2013 lugares com fun\u00e7\u00f5es dirigentes, para os quais apenas podem ser contratadas pessoas em regime de comiss\u00e3o de servi\u00e7o, nos termos do C\u00f3digo de Trabalho (n\u00ba 1 do art\u00ba 6).<\/p>\n

Por\u00e9m de novo a vexatio questio: qual o \u00e2mbito do conceito \u201cpessoas colectivas\u201d utilizado pela lei? Abranger\u00e1 tamb\u00e9m as pessoas colectivas de popula\u00e7\u00e3o e territ\u00f3rio, como tradicionalmente a doutrina(9) define as autarquias locais?<\/p>\n

iii. Colocando de lado estas d\u00favidas, cabe ainda saber se, em regime de direito privado, podem ser criados e \u201cdensificados\u201d (aqui se incluindo naturalmente os seus estatutos funcional e remunerat\u00f3rio) diferentes cargos dirigentes dos actualmente estabelecidos no Estatuto do Pessoal Dirigente (Lei n\u00ba 2\/2004, de 15 de Janeiro) e no Decreto-Lei n\u00ba 93\/2004, de 20 de Abril, que adaptou aquele estatuto \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local.<\/p>\n

E saber, tamb\u00e9m, criados que sejam estes lugares dirigentes em regime de direito privado, como se devem eles articular com os demais, em regime de direito p\u00fablico, designadamente no que toca ao estabelecimento de cadeias dirigentes e exerc\u00edcio do poder hier\u00e1rquico e disciplinar.<\/p>\n

Em todos estes aspectos h\u00e1 um total sil\u00eancio legal, designadamente na Lei n\u00ba 23\/2004.<\/p>\n

iv. A Lei 2\/2004, de 15 de Janeiro, que estabelece o Estatuto do Pessoal Dirigente, \u00e9 aplic\u00e1vel \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, ainda que com as necess\u00e1rias adapta\u00e7\u00f5es (n\u00ba 4 do artigo 1\u00ba).<\/p>\n

A necess\u00e1ria adapta\u00e7\u00e3o foi efectuada pelo Decreto-Lei n\u00ba 93\/2004, de 20 de Abril.
\nOra, este decreto-lei veio concretizar para a administra\u00e7\u00e3o local a tipifica\u00e7\u00e3o exaustiva dos cargos dirigentes consagrada naquela lei, \u00e0 luz da qual n\u00e3o s\u00e3o admitidos outros cargos dirigentes para al\u00e9m dos que ela consagra. Pelo menos, em regime de direito p\u00fablico.<\/p>\n

Por seu lado o Decreto-Lei n\u00ba 93\/2004, de 20 de Abril, veio afirmar (no n\u00ba 1 do artigo 2\u00ba), de forma perempt\u00f3ria, que os cargos dirigentes das c\u00e2maras municipais s\u00e3o os seguintes:
\na) Director municipal, que corresponde a cargo de direc\u00e7\u00e3o superior do 1\u00ba grau;
\nb) Director de departamento municipal, que corresponde a cargo de direc\u00e7\u00e3o interm\u00e9dia do 1\u00ba grau;
\nc) Chefe de divis\u00e3o municipal, que corresponde a cargo de direc\u00e7\u00e3o interm\u00e9dia do 2\u00ba grau;
\nd) Director de projecto municipal, que corresponde a cargo de direc\u00e7\u00e3o interm\u00e9dia do 1\u00ba ou do 2\u00ba grau, por delibera\u00e7\u00e3o da c\u00e2mara municipal, sob proposta do respectivo presidente, e que ser\u00e1 exercido em comiss\u00e3o de servi\u00e7o pelo tempo de dura\u00e7\u00e3o do projecto. (sublinhado nosso)<\/p>\n

Uma tipifica\u00e7\u00e3o exaustiva foi tamb\u00e9m estabelecida para os cargos dirigentes dos servi\u00e7os municipalizados (n\u00ba 2 do mesmo artigo 2\u00ba).<\/p>\n

A forma de recrutamento e preenchimento destes cargos \u00e9 tamb\u00e9m regulada de forma estrita, quer pela Lei n\u00ba 2\/2004, no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o directa do Estado (artigos 18\u00ba a 21\u00ba), quer pelo Decreto-Lei n\u00ba 93\/2004 quanto \u00e1s autarquias locais, aqui por expressa remiss\u00e3o para as normas daquela (artigos 8\u00ba e 9\u00ba).<\/p>\n

Em ambos os casos parece estar arredada a possibilidade do exerc\u00edcio destes cargos em regime de contrato de trabalho, pois que tais cargos s\u00e3o exercidos em comiss\u00e3o de servi\u00e7o na sequ\u00eancia de despacho de nomea\u00e7\u00e3o e provimento no cargo (em regime de direito administrativo) (artigos 19\u00ba e 19\u00ba-A para os cargos de direc\u00e7\u00e3o superior, e artigo 21\u00ba para os cargos de direc\u00e7\u00e3o interm\u00e9dia, todos da Lei n\u00ba 2\/2004).<\/p>\n

v. Certo \u00e9 por\u00e9m que a Lei n\u00ba 23\/2004, n\u00e3o obstante nada dizer, directa e expressamente, sobre a cria\u00e7\u00e3o e exist\u00eancia de lugares dirigentes exerc\u00edveis em regime laboral de direito privado, certo \u00e9 que o faz indirectamente, ao determinar que as pessoas colectivas p\u00fablicas cujas estruturas tenham fun\u00e7\u00f5es dirigentes em regime de contrato de trabalho, apenas podem contratar pessoal para as referidas fun\u00e7\u00f5es em regime de comiss\u00e3o de servi\u00e7o prevista no C\u00f3digo do Trabalho (n\u00ba 1 do artigo 6\u00ba).<\/p>\n

Dando como assente a possibilidade legal de exist\u00eancia de fun\u00e7\u00f5es e, por isso, de cargos dirigentes em regime de direito privado, certo \u00e9 que estes lugares n\u00e3o devem constar do \u201cquadro de pessoal\u201d, j\u00e1 que deste apenas devem constar as fun\u00e7\u00f5es cujo exerc\u00edcio seja assegurado em regime de contrato de trabalho por tempo indeterminado (n\u00ba 1 do artigo 7\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004) \u2013 o que n\u00e3o \u00e9, de todo, o caso do exerc\u00edcio de fun\u00e7\u00f5es em regime de comiss\u00e3o de servi\u00e7o a qual se funda num \u201cacordo para o exerc\u00edcio de cargo em regime de comiss\u00e3o de servi\u00e7o\u201d (artigo 245\u00ba do C\u00f3digo do Trabalho).<\/p>\n

Portanto, a exig\u00eancia que a lei faz quanto \u00e0 exist\u00eancia destas fun\u00e7\u00f5es dirigentes \u00e9 que estas se encontrem previstas nas \u201cestruturas\u201d dos servi\u00e7os (n\u00ba 1 do artigo 6\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004), ou seja, pelo que se pode depreender da exiguidade da previs\u00e3o legal, da \u201cestrutura org\u00e2nica\u201d dos mesmos.<\/p>\n

A ser assim, e no actual est\u00e1dio de desenvolvimento legislativo, pode-se dizer que, ao n\u00edvel das autarquias locais, a exist\u00eancia de fun\u00e7\u00f5es dirigentes em regime de comiss\u00e3o de servi\u00e7o depende da sua previs\u00e3o na estrutura org\u00e2nica dos servi\u00e7os.<\/p>\n

Por\u00e9m nada mais existe na lei sen\u00e3o esta previs\u00e3o \u2013 o que parece demasiado insuficiente para densificar estas fun\u00e7\u00f5es, designadamente no que toca ao quadro legal de previs\u00e3o e de conforma\u00e7\u00e3o destes cargos, o elenco de poderes p\u00fablicos que lhes v\u00e3o estar associados ou a forma do seu exerc\u00edcio e compatibiliza\u00e7\u00e3o com os demais cargos dirigentes em regime de direito p\u00fablico, quadro geral do regime de selec\u00e7\u00e3o e recrutamento, regime remunerat\u00f3rio e situa\u00e7\u00e3o contratual e p\u00f3s-contratual \u2013 mat\u00e9rias essenciais na conforma\u00e7\u00e3o destas fun\u00e7\u00f5es e que carecem do indispens\u00e1vel quadro legal adaptativo \u00e0 realidade da administra\u00e7\u00e3o local.<\/p>\n

vi. Verdadeiramente, n\u00e3o parece assim que a Lei 23\/2004 forne\u00e7a o m\u00ednimo de suporte e previs\u00e3o legal para que seja poss\u00edvel, de imediato, a contrata\u00e7\u00e3o e o subsequente exerc\u00edcio pr\u00e1tico de fun\u00e7\u00f5es dirigentes em regime de direito privado, sem que antes se proceda \u00e0 sua adapta\u00e7\u00e3o, por via legislativa, \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local.<\/p>\n

6. Exclus\u00e3o de algumas categorias, designadamente Agentes da Pol\u00edcia Municipal e carreiras que na Fun\u00e7\u00e3o P\u00fablica est\u00e3o consideradas pela lei a extinguir quando vagarem.<\/p>\n

i. S\u00e3o aqui colocadas duas quest\u00f5es diversas.<\/p>\n

A primeira delas tem a ver com a n\u00e3o cria\u00e7\u00e3o de lugares nos quadros de pessoal em regime de direito privado para fun\u00e7\u00f5es de Pol\u00edcia Municipal. Sem outros coment\u00e1rios, cr\u00ea-se ser essa a solu\u00e7\u00e3o correcta, pelo menos enquanto n\u00e3o for clarificada a natureza e dimens\u00e3o dos poderes exercidos por estas pol\u00edcias.<\/p>\n

ii. No que toca \u00e0 outra quest\u00e3o \u2013 a n\u00e3o previs\u00e3o de lugares de carreiras cuja extin\u00e7\u00e3o, \u00e1 medida que vagarem, est\u00e1 definida na lei \u2013 h\u00e1 que ter em conta o seguinte.<\/p>\n

Pelo que atr\u00e1s j\u00e1 ficou dito quanto \u00e0 problem\u00e1tica da cria\u00e7\u00e3o, nos quadros de pessoal, de carreiras \u2013 ou mais propriamente lugares \u2013\u00ac em regime de direito privado, ser\u00e1 prudente que n\u00e3o sejam criadas, na administra\u00e7\u00e3o local, carreiras que se consideram \u201cem vias de extin\u00e7\u00e3o\u201d no regime geral da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n

7. Regras de progress\u00e3o e promo\u00e7\u00e3o e estatuto remunerat\u00f3rio (art\u00bas 10\u00ba a 14\u00ba do Regulamento e ANEXO I).<\/p>\n

i. Pelas raz\u00f5es j\u00e1 atr\u00e1s apontadas, n\u00e3o se cr\u00ea que, no actual quadro jur\u00eddico, seja poss\u00edvel, desde j\u00e1, criar, nas autarquias locais, novas ou diferentes carreiras, regras de progress\u00e3o e estatutos remunerat\u00f3rios, daqueles que se encontram estabelecidos na lei geral da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n

ii. Por outro lado, a aplica\u00e7\u00e3o \u00e0s autarquias locais do regime das conven\u00e7\u00f5es colectivas de trabalho, na medida em que a lei a venha a entender, \u00e9 dificilmente compat\u00edvel com o estabelecimento imediato de categorias e regimes remunerat\u00f3rios privativos de uma (de cada) c\u00e2mara municipal.<\/p>\n

iii. Quando muito, os regulamentos sobre estas mat\u00e9rias apenas poder\u00e3o dispor sobre a concretiza\u00e7\u00e3o da aplica\u00e7\u00e3o da lei sobre carreiras e remunera\u00e7\u00f5es \u00e0s situa\u00e7\u00f5es de contrato de trabalho em regime de direito privado nas autarquias locais, sem que isso possa significar a altera\u00e7\u00e3o ou a subvers\u00e3o do regime que se encontra estabelecido.<\/p>\n

8. Possibilidade e\/ou necessidade de outros regulamentos: designadamente, sobre avalia\u00e7\u00e3o do desempenho, a que se faz refer\u00eancia nos art\u00bas 11\u00ba e 12\u00ba do projecto de Regulamento.<\/p>\n

i. Em mat\u00e9ria de avalia\u00e7\u00e3o do desempenho, deve ser tido em conta que o SIADAP, aprovado pela Lei n\u00ba 10\/2004, de 22 de Mar\u00e7o, \u00e9 tamb\u00e9m aplic\u00e1vel \u00e0s autarquias locais, se bem que sob adapta\u00e7\u00e3o legislativa daquele regime, a qual ainda n\u00e3o foi efectuada.<\/p>\n

Este sistema de avalia\u00e7\u00e3o \u00e9 aplic\u00e1vel tanto a funcion\u00e1rios e agentes (laborando em regime de direito p\u00fablico), como aos demais trabalhadores (estes, naturalmente, em regime laboral de direito privado).<\/p>\n

Dai que antes de ser efectuada a sua adapta\u00e7\u00e3o \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local, o SIADAP n\u00e3o posa ser a\u00ed aplic\u00e1vel; por\u00e9m publicado que seja o diploma legal contendo essa adapta\u00e7\u00e3o, n\u00e3o parece que sobre ainda \u201cespa\u00e7o\u201d para interven\u00e7\u00f5es regulamentares sobre a mat\u00e9ria, estando-se, como se est\u00e1, na \u00e1rea de regulamentos vinculados.<\/p>\n

ii. Assim s\u00f3 perante o diploma de adapta\u00e7\u00e3o se poder\u00e1 avaliar se, para as autarquias locais, sobra ainda liberdade conformat\u00f3ria, e em que medida, de estabelecer e composi\u00e7\u00e3o dos seus pr\u00f3prios e espec\u00edficos regulamentos sobre esta mat\u00e9ria.<\/p>\n

V<\/p>\n

Concluindo:<\/p>\n

    \n
  1. \n
    O regime jur\u00eddico do contrato individual de trabalho na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, previsto e estabelecido pela Lei n\u00ba 23\/2004, de 22 de Junho, apresenta algumas dificuldades quanto \u00e0 sua aplica\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica.<\/div>\n<\/li>\n
  2. \n
    Estas dificuldades agravam-se quando est\u00e1 em causa essa aplica\u00e7\u00e3o \u00e0s autarquias locais, designadamente no que toca a alguns pontos essenciais que, necessariamente, carecem de adapta\u00e7\u00e3o ou espec\u00edfica previs\u00e3o, quando esteja em causa a realidade da administra\u00e7\u00e3o local.<\/div>\n<\/li>\n
  3. \n
    Designadamente n\u00e3o se encontra definida a forma como se devem estruturar os quadros de pessoal: se apenas como \u201cmapas de pessoal\u201d, onde se far\u00e1 apenas a listagem de lugares em n\u00famero id\u00eantico ao dos trabalhadores a contratar ou antes devem ser estruturados como \u201cquadros de pessoal\u201d em termos id\u00eanticos aos dos quadros da administra\u00e7\u00e3o publica em regime de direito p\u00fablico.<\/div>\n<\/li>\n
  4. \n
    Por outro lado a lei \u00e9 omissa no que toca \u00e0 exist\u00eancia de careiras em regime de direito privado, e havendo-as, de como se processa a promo\u00e7\u00e3o dos trabalhadores.<\/div>\n<\/li>\n
  5. \n
    A admissibilidade de novas categorias ou carreiras para al\u00e9m daqueles que existem hoje no universo da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica \u00e9 tamb\u00e9m uma possibilidade que decorre da exist\u00eancia de quadros em regime de direito privado. Mas ser\u00e1 exactamente isto que a lei pretende?<\/div>\n<\/li>\n
  6. \n
    Por\u00e9m, admitindo-se tal possibilidade, quais as habilita\u00e7\u00f5es acad\u00e9micas e profissionais m\u00ednimas para efeitos de contrata\u00e7\u00e3o?<\/div>\n<\/li>\n
  7. \n
    Agregada a esta quest\u00e3o, levanta-se depois um outra, a do respectivo estatuto remunerat\u00f3rio e a da possibilidade de serem fixados vencimentos diferentes, a n\u00edvel geral, para todas as carreiras em regime de direito privado, daquele que decorre do Sistema Retributivo da Fun\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/div>\n<\/li>\n
  8. \n
    A lei tamb\u00e9m n\u00e3o tem resposta no que toca \u00e0 previs\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es dirigentes em regime de direito privado, designadamente fun\u00e7\u00f5es que n\u00e3o tenham qualquer correspond\u00eancia com os cargos dirigentes que se encontram estabelecidos na Lei n\u00ba 2\/2004, para a qual remete o Decreto-Lei n\u00ba 43\/2004, nem com o seu estatuto remunerat\u00f3rio.<\/div>\n<\/li>\n
  9. \n
    A lei tamb\u00e9m nada diz quanto \u00e0 obrigatoriedade ou n\u00e3o obrigatoriedade da coexist\u00eancia de dois quadros de pessoal, um em regime de direito p\u00fablico e outro em regime de direito privado ou da necessidade de preenchimento de apenas um ou de ambos os quadros, de modo a que, existindo ambos, apenas o de direito privado ser preenchido e assim, com pessoal em regime de contrato de trabalho, sejam asseguradas todas as necessidades de recursos humanos das autarquias.<\/div>\n<\/li>\n
  10. \n
    A lei tamb\u00e9m \u00e9 omissa quanto \u00e0 possibilidade de \u201cmigra\u00e7\u00e3o\u201d dos vinculados em regime de direito p\u00fablico para os quadros em regime de direito privado (se bem que a lei preveja j\u00e1 a possibilidade de extens\u00e3o do regime da ced\u00eancia especial aos casos em que um funcion\u00e1rio em regime de direito p\u00fablico passe a exercer fun\u00e7\u00f5es na mesma pessoa colectiva em regime de direito privado).<\/div>\n<\/li>\n
  11. \n
    Todas estas quest\u00f5es levantam dificuldades intranspon\u00edveis \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica da lei, j\u00e1 que presentemente se n\u00e3o pode afirmar que o sistema se apresente l\u00f3gico e coerente.<\/div>\n<\/li>\n
  12. \n
    Da\u00ed que, a prud\u00eancia jur\u00eddica em ordem \u00e0 boa aplica\u00e7\u00e3o das leis aconselhe a que, a serem criados quadros de pessoal em regime de direito privado nas autarquias, o seja em moldes id\u00eanticos ou paralelos aos em regime de direito publico, sujeitos \u00e0s mesmas normas e regras em tudo aquilo que a lei sobre contratos de trabalho por tempo indeterminado n\u00e3o disponha ou permita diversamente.<\/div>\n<\/li>\n<\/ol>\n

     <\/p>\n

    \n
      \n
    • \n
      (1)Diz-se \u201cquase exclusiva\u201d porque casos h\u00e1, ao n\u00edvel da administra\u00e7\u00e3o indirecta do estado, por ex. os institutos p\u00fablicos, em que j\u00e1 pode haver quadros em regime de direito privado. Assim o n\u00ba 1 do artigo 34\u00ba da Lei n\u00ba 3\/2004, de 15 de Janeiro \u2013 Lei Quadro dos Institutos P\u00fablicos.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      (2)O que resulta, desde logo, da extens\u00e3o do \u00e2mbito do regime da ced\u00eancia especial de funcion\u00e1rios (artigo 23\u00ba) ao caso de um funcion\u00e1rios de um servi\u00e7o em regime de direito publico passar a exercer fun\u00e7\u00f5es no mesmo servi\u00e7o em regime de direito privado, conforme \u00e9 admitido no artigo 24\u00ba do Lei n\u00ba 23\/2004.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      (3)\u00c9 o que acontece na previs\u00e3o do n\u00ba 4 do artigo 1\u00ba da Lei n\u00ba 23\/2004, que impede o exerc\u00edcio de poderes directos de autoridade que definam situa\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas subjectivas de terceiros ou o exerc\u00edcio de poderes de soberania a trabalhadores em regime de contrato e trabalho por tempo indeterminado, no \u00e2mbito da administra\u00e7\u00e3o central.
      \nAli\u00e1s \u00e9 de questionar se esta n\u00e3o ser\u00e1 tamb\u00e9m uma norma que deva carecer necessariamente de adapta\u00e7\u00e3o \u00e0 administra\u00e7\u00e3o local.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      4)Consult\u00e1vel em http:\/\/www3.parlamento.pt\/PLC\/Iniciativa.aspx?ID_Ini=21060.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      (5)Ou outro que venha a ser estabelecido pela lei. Nesse sentido vd. supra, 2, iii.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      (6)Pedro Romano Martinez e outros, C\u00f3digo do Trabalho Anotado, 3\u00aa edi\u00e7\u00e3o, anota\u00e7\u00e3o ao artigo 111\u00ba, III, pag 246.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      (7)Pedro Romano Martinez, ob. cit., anota\u00e7\u00e3o ao artigo 111\u00ba, IV, pag 246.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      (8)Pedro Romano Martinez, ob. cit., anota\u00e7\u00e3o ao artigo 111\u00ba, V, pag 246-247.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      (9)Vd., por todos, Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2\u00aa ed., pag. 418.<\/div>\n<\/li>\n<\/ul>\n<\/blockquote>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div><\/div><\/div><\/div><\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"","protected":false},"author":1,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"_eb_attr":"","inline_featured_image":false,"iawp_total_views":6,"footnotes":""},"categories":[357],"tags":[187],"class_list":["post-41491","post","type-post","status-publish","format-standard","hentry","category-pareceres-ate-2017","tag-text-layout"],"acf":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/41491","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=41491"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/41491\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":41492,"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/41491\/revisions\/41492"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=41491"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=41491"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=41491"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}