{"id":33760,"date":"2005-09-09T16:03:58","date_gmt":"2005-09-09T16:03:58","guid":{"rendered":""},"modified":"2023-10-25T13:57:15","modified_gmt":"2023-10-25T13:57:15","slug":"33760","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/33760\/","title":{"rendered":"Loteamento; \u00e1rea de ced\u00eancia; natureza e utiliza\u00e7\u00e3o do subsolo"},"content":{"rendered":"
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Data:  sexta, 09 setembro 2005<\/strong><\/div>\n
N\u00famero: 155\/2005<\/strong><\/div>\n
Respons\u00e1veis:  Elisabete Maria Viegas Frutuoso<\/strong><\/div>\n<\/div>\n
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Em refer\u00eancia ao of\u00edcio n\u00ba …, de …, da C\u00e2mara Municipal de …, foi solicitado a esta CCDR um parecer jur\u00eddico sobre o direito de utiliza\u00e7\u00e3o do subsolo de um espa\u00e7o verde cedido ao dom\u00ednio p\u00fablico municipal no \u00e2mbito de uma opera\u00e7\u00e3o de loteamento. Trata-se de uma \u201damplia\u00e7\u00e3o da cave\u201d, destinada \u00e0 constitui\u00e7\u00e3o de 12 novos lugares de estacionamento cobertos, correspondente a 322 m2.<\/p>\n

 <\/div>\n

Coloca essa C\u00e2mara as seguintes quest\u00f5es:<\/p>\n

    \n
  1. \n
    \u201cPoder\u00e1 a C\u00e2mara Municipal ceder o direito de utiliza\u00e7\u00e3o de parte do subsolo integrado no dom\u00ednio p\u00fablico municipal, por for\u00e7a de ced\u00eancia ao Munic\u00edpio no \u00e2mbito de uma opera\u00e7\u00e3o de loteamento, para amplia\u00e7\u00e3o de cave para estacionamento de edif\u00edcio destinado a habita\u00e7\u00e3o multifamiliar? Em caso afirmativo, que figura dever\u00e1 ser utilizada? Que contrapartidas s\u00e3o devidas ao Munic\u00edpio?<\/div>\n<\/li>\n
  2. \n
    Ou dever\u00e1, antes, o interessado promover uma altera\u00e7\u00e3o ao alvar\u00e1 de loteamento, integrando no lote a \u00e1rea a utilizar?\u201d.<\/div>\n<\/li>\n<\/ol>\n

    Sobre o assunto, informamos:<\/p>\n

    I<\/p>\n

    Nos termos do art. 44\u00ba, n\u00ba 3 do RJUE, Decreto-Lei n\u00ba 555\/99, de 16.12, com as altera\u00e7\u00f5es do Decreto-Lei n\u00ba 177\/2001, de 04.06, as parcelas de terreno cedidas ao munic\u00edpio no \u00e2mbito de uma opera\u00e7\u00e3o de loteamento integram-se no dom\u00ednio p\u00fablico municipal.<\/p>\n

    O dom\u00ednio p\u00fablico municipal caracteriza-se pela sujei\u00e7\u00e3o a uma regime jur\u00eddico especial, que a cujos bens p\u00fablicos imp\u00f5e a realiza\u00e7\u00e3o de fins de interesse p\u00fablico ou de utilidade p\u00fablica.<\/p>\n

    Sobre a dominialidade p\u00fablica \u00e9 referido por Sousa Franco, no parecer \u201cOcupa\u00e7\u00e3o do dom\u00ednio p\u00fablico municipal\u201d que o fundamento do car\u00e1cter p\u00fablico dos bens integrados no dom\u00ednio p\u00fablico \u00e9 \u201cassociado \u00e0 sua primacial utilidade colectiva, isto \u00e9, \u00e1 sua indispensabilidade para a satisfa\u00e7\u00e3o normal e regular das necessidades colectivas da popula\u00e7\u00e3o\u201d.
    \nDe facto, est\u00e1 inequivocamente subjacente ao dom\u00ednio p\u00fablico a satisfa\u00e7\u00e3o de necessidades colectivas e, por conseguinte, a prossecu\u00e7\u00e3o de interesses p\u00fablicos pelas demais pessoas colectivas de direito p\u00fablico, nomeadamente as autarquias locais que s\u00e3o titulares do direito de propriedade p\u00fablica sobre os bens do dom\u00ednio p\u00fablico.<\/p>\n

    Inerente a esta caracter\u00edstica do dom\u00ednio p\u00fablico h\u00e1 uma outra, n\u00e3o menos importante e que o distingue e fundamenta, que \u00e9 a sua incomerciabilidade, ou seja, a sua subtrac\u00e7\u00e3o ao com\u00e9rcio jur\u00eddico privado (vide art. 202, n\u00ba 2 do C\u00f3digo Civil). Tem esta caracter\u00edstica consequ\u00eancias relevantes, uma vez que tais bens ficando de fora do com\u00e9rcio jur\u00eddico, n\u00e3o s\u00e3o suscept\u00edveis de ser objecto de qualquer apropria\u00e7\u00e3o particular, seja atrav\u00e9s de aliena\u00e7\u00e3o ou de outra qualquer transac\u00e7\u00e3o regulada pela lei civil.<\/p>\n

    Por outro lado, importa saber que a exist\u00eancia do dom\u00ednio p\u00fablico decorre da lei. \u00c9 o que disp\u00f5e o art. 84\u00ba da CRP ao consagrar constitucionalmente o dom\u00ednio p\u00fablico, onde se inclu\u00ed o municipal, e ao conferir a possibilidade do legislador ordin\u00e1rio definir \u201cquais os bens que integram o dom\u00ednio p\u00fablico (\u2026) das autarquias locais\u201d.<\/p>\n

    Todavia, como refere Pedro Gon\u00e7alves, no parecer \u201cO Dom\u00ednio p\u00fablico e a sua ocupa\u00e7\u00e3o pelas empresas de rede\u201d e Sousa Franco no parecer citado n\u00e3o existe uma lei que concretamente indique os bens que integram o dom\u00ednio p\u00fablico das autarquias, o que coloca em d\u00favida, n\u00e3o a sua exist\u00eancia jur\u00eddica, mas a identifica\u00e7\u00e3o dos bens do pr\u00f3prio patrim\u00f3nio aut\u00e1rquico que \u00e9 constitu\u00eddo por bens adstritos quer ao regime do dom\u00ednio p\u00fablico aut\u00e1rquico, quer ao regime do dom\u00ednio privado aut\u00e1rquico, sendo este \u00faltimo definido por exclus\u00e3o.<\/p>\n

    Ora, \u00e9 precisamente nesta distin\u00e7\u00e3o, dado ser conferido a cada um dos dom\u00ednios patrimoniais apontados um regime jur\u00eddico diferente, que reside a resolu\u00e7\u00e3o do caso sub judice.<\/p>\n

    Na verdade, \u00e9 fundamental para se proceder \u00e0 an\u00e1lise da situa\u00e7\u00e3o em causa a determina\u00e7\u00e3o da natureza do subsolo da parcela de terreno, parcela esta que, em virtude de constituir uma \u00e1rea de ced\u00eancia para o munic\u00edpio no \u00e2mbito de uma opera\u00e7\u00e3o de loteamento, pertence ao dom\u00ednio p\u00fablico municipal. Trata-se, em suma, de conferir ou n\u00e3o ao subsolo uma classifica\u00e7\u00e3o dominial distinta daquela que \u00e9 atribu\u00edda ao solo que lhe sobrejaz.<\/p>\n

    Note-se, que de entre o dom\u00ednio p\u00fablico aut\u00e1rquico, parece dever enquadrar-se a parcela em quest\u00e3o no dom\u00ednio p\u00fablico municipal de circula\u00e7\u00e3o, uma vez que esta, al\u00e9m de abranger as estradas, abrange tamb\u00e9m as ruas, as pra\u00e7as, os passeios e os jardins.<\/p>\n

    Ora, entendendo-se tal dom\u00ednio como p\u00fablico, pergunta-se, ent\u00e3o, qual a natureza do seu subsolo, isto \u00e9, qual a natureza do subsolo da parcela que foi cedida como espa\u00e7o verde no \u00e2mbito do loteamento em quest\u00e3o? \u00c9 dom\u00ednio p\u00fablico municipal ou \u00e9 dom\u00ednio privado municipal?<\/p>\n

    Sobre este ponto tem a doutrina e alguma jurisprud\u00eancia entendido que o subsolo n\u00e3o tem que possuir necessariamente a mesma natureza dominial da superf\u00edcie e que essa qualifica\u00e7\u00e3o depende, no essencial, da afecta\u00e7\u00e3o que lhe \u00e9 dada, sendo p\u00fablico o dom\u00ednio apenas quando aquela tamb\u00e9m o \u00e9. No caso em apre\u00e7o, o subsolo do espa\u00e7o verde cedido poder\u00e1 constituir uma \u00e1rea do dom\u00ednio privado do munic\u00edpio sem que tal afecta\u00e7\u00e3o comprometa a natureza p\u00fablica desse solo.<\/p>\n

    \u00c9 o que defendem Pedro Gon\u00e7alves no parecer j\u00e1 citado e Afonso R. Queir\u00f3 e Jos\u00e9 G. Queir\u00f3 in \u201cPropriedade p\u00fablica e direitos reais de uso p\u00fablico do dom\u00ednio da circula\u00e7\u00e3o urbana\u201d quando, respectivamente, referem o seguinte:<\/p>\n

    \u201c (\u2026) assim, nos termos do art. 1344\u00ba\/1 do C\u00f3digo Civil, \u201ca propriedade de im\u00f3veis abrange o espa\u00e7o a\u00e9reo correspondente \u00e0 superf\u00edcie, bem como o subsolo (\u2026)\u201d; mas, quando est\u00e1 em causa a fixa\u00e7\u00e3o dos limites do dom\u00ednio p\u00fablico, parece ser de aceitar que o car\u00e1cter dominial ou p\u00fablico do direito de propriedade s\u00f3 se estende at\u00e9 onde o exigir a afecta\u00e7\u00e3o dominial, podendo por conseguinte vigorar um regime de direito privado quanto \u00e0s camadas sobre ou subjacentes ao solo do dom\u00ednio p\u00fablico.
    \nSublinhe-se contudo que o facto de se aceitar que, por exemplo, o subsolo ou o espa\u00e7o a\u00e9reo das vias municipais de circula\u00e7\u00e3o podem n\u00e3o estar \u2013 ou podem deixar de estar \u2013 abrangidos pelo regime do dom\u00ednio p\u00fablico municipal n\u00e3o significa naturalmente que os munic\u00edpios deixem de ser propriet\u00e1rios daquelas camadas sub ou sobrejacentes. O que sucede \u00e9 que, nessa hip\u00f3tese, em rela\u00e7\u00e3o a tais volumes, eles passam ent\u00e3o a ser propriet\u00e1rios no regime do direito privado\u201d<\/p>\n

    \u201cOs volumes sub e sobrejacentes \u00e0s coisas dominiais s\u00f3 devem, portanto, considerar-se sujeitos ao regime de propriedade p\u00fablica na estrita medida em que esse regime seja necess\u00e1rio \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o da correspondente afecta\u00e7\u00e3o. Onde cessarem as exig\u00eancias dessa afecta\u00e7\u00e3o, a\u00ed cessam tamb\u00e9m os limites da propriedade p\u00fablica\u201d.<\/p>\n

    Ainda quanto a esta quest\u00e3o n\u00e3o deixaremos tamb\u00e9m de referir as conclus\u00f5es aprovadas em reuni\u00e3o de coordena\u00e7\u00e3o jur\u00eddica entre a DGAL, as CCRs (actuais CCDRs) e CEFA, de 27.11.1997 e que s\u00e3o as seguintes:<\/p>\n

    \u201c3. O art. 1344\u00ba do C\u00f3digo Civil n\u00e3o \u00e9 aplic\u00e1vel \u00e0 fixa\u00e7\u00e3o dos limites do dom\u00ednio p\u00fablico, pelo que o facto de o solo de um espa\u00e7o ou via estar afecto ao dom\u00ednio p\u00fablico, n\u00e3o implica, directamente, que o seu subsolo ou espa\u00e7o a\u00e9reo tenham a mesma dominialidade.<\/p>\n

    4. Para tal, for\u00e7oso seria que a lei expressamente lhe atribua tal regime, ou que o mesmo seja necess\u00e1rio \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o da correspondente afecta\u00e7\u00e3o.\u201d.<\/p>\n

    II<\/p>\n

    Chegados aqui e conclu\u00eddo que est\u00e1 o ponto anterior, isto \u00e9, que o subsolo de uma parcela integrada no dom\u00ednio p\u00fablico municipal pode integrar o dom\u00ednio privado municipal, resta agora responder em concreto \u00e0s quest\u00f5es enunciadas.<\/p>\n

    Assim, se adopt\u00e1ssemos o entendimento dessa C\u00e2mara de que o subsolo da parcela cedida \u00e9 necessariamente do dom\u00ednio p\u00fablico municipal a sua utiliza\u00e7\u00e3o para os fins pretendidos s\u00f3 seria efectivamente poss\u00edvel atrav\u00e9s da figura jur\u00eddica da concess\u00e3o de uso privativo do dom\u00ednio p\u00fablico (art.178\u00ba, n\u00ba2, al. e) do CPA).<\/p>\n

    Contudo, como foi referido e bem no parecer t\u00e9cnico dessa C\u00e2mara, esta solu\u00e7\u00e3o, al\u00e9m de n\u00e3o compatibilizar o interesse privado imobili\u00e1rio do particular com a prossecu\u00e7\u00e3o dos interesses p\u00fablicos subjacentes ao dom\u00ednio p\u00fablico, confere apenas ao concession\u00e1rio um direito obrigacional de ocupa\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria e n\u00e3o um direito real que lhe permita levar a cabo a opera\u00e7\u00e3o urban\u00edstica proposta. Efectivamente, a propriedade do subsolo continua na esfera jur\u00eddica da C\u00e2mara Municipal, facto este impeditivo da posterior aliena\u00e7\u00e3o e afecta\u00e7\u00e3o pelo concession\u00e1rio dos lugares de estacionamento \u00e0s frac\u00e7\u00f5es do im\u00f3vel.<\/p>\n

    Face ao exposto, resta-nos, pois, reafirmar e acentuar que o subsolo, de acordo com a afecta\u00e7\u00e3o dada, pode ser considerado uma camada do dom\u00ednio privado municipal e, nessa medida, objecto de quaisquer neg\u00f3cios jur\u00eddicos, nomeadamente de compra e venda ou de direito de superf\u00edcie (vide art. 1525\u00ba, n\u00ba2 do C\u00f3digo Civil, na redac\u00e7\u00e3o dada pelo Decreto-Lei n\u00ba 257\/91, de 18.07). Note-se que, como atr\u00e1s dissemos, o dom\u00ednio privado \u00e9 definido por uma l\u00f3gica de exclus\u00e3o, ou seja, por uma l\u00f3gica que determina que toda a \u00e1rea que n\u00e3o for do dom\u00ednio p\u00fablico municipal, por falta de afecta\u00e7\u00e3o p\u00fablica, \u00e9 do dom\u00ednio privado do munic\u00edpio.<\/p>\n

    Desta forma, s\u00f3 em face do neg\u00f3cio jur\u00eddico efectuado e da solu\u00e7\u00e3o urban\u00edstica encontrada \u00e9 que h\u00e1 que verificar em que medida \u00e9 que essa solu\u00e7\u00e3o conflitua com as prescri\u00e7\u00f5es do alvar\u00e1 de loteamento existente e, em conformidade, proceder \u00e0s necess\u00e1rias altera\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

    Em conclus\u00e3o:<\/p>\n

      \n
    1. \n
      1. O dom\u00ednio p\u00fablico municipal caracteriza-se pela sujei\u00e7\u00e3o a um regime jur\u00eddico especial, que tem em vista a salvaguarda e a realiza\u00e7\u00e3o de interesses p\u00fablicos da colectividade.<\/div>\n<\/li>\n
    2. \n
      Uma das caracter\u00edsticas do dom\u00ednio p\u00fablico \u00e9 a sua incomerciabilidade, dado estar subtra\u00eddo ao com\u00e9rcio jur\u00eddico privado.<\/div>\n<\/li>\n
    3. \n
      O art. 84\u00ba da CRP consagra constitucionalmente o dom\u00ednio p\u00fablico e confere ao legislador ordin\u00e1rio a possibilidade de definir os bens do dom\u00ednio p\u00fablico das autarquias locais.<\/div>\n<\/li>\n
    4. \n
      O patrim\u00f3nio aut\u00e1rquico \u00e9 constitu\u00eddo pelo dom\u00ednio p\u00fablico municipal e pelo dom\u00ednio privado municipal, sendo este \u00faltimo definido por exclus\u00e3o.<\/div>\n<\/li>\n
    5. \n
      As camadas sub e sobrejacentes do solo de acordo com a doutrina e jurisprud\u00eancia podem ser integradas do dom\u00ednio privado municipal, n\u00e3o pondo em causa tal classifica\u00e7\u00e3o a natureza p\u00fablica da correspondente superf\u00edcie.<\/div>\n<\/li>\n
    6. \n
      Quando de natureza privada (por falta de afecta\u00e7\u00e3o p\u00fablica) o subsolo pode ser objecto de qualquer neg\u00f3cio jur\u00eddico civilmente regulado, nomeadamente de compra e venda ou de direito de superf\u00edcie.<\/div>\n<\/li>\n
    7. \n
      Haver\u00e1 necessidade de alterar o alvar\u00e1 de loteamento apenas e quando a nova solu\u00e7\u00e3o implique modifica\u00e7\u00f5es nas prescri\u00e7\u00f5es do alvar\u00e1 inicial.<\/div>\n<\/li>\n<\/ol>\n

      Parecer transmitido \u00e0s c\u00e2maras municipais pela Associa\u00e7\u00e3o Nacional de Munic\u00edpios Portugueses, atrav\u00e9s da circular 135\/2003.<\/p>\n

      Parecer transmitido \u00e0s c\u00e2maras municipais pela Associa\u00e7\u00e3o Nacional de Munic\u00edpios Portugueses<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n

       <\/div>\n<\/div><\/div><\/div><\/div><\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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