{"id":33747,"date":"2005-07-13T16:03:03","date_gmt":"2005-07-13T16:03:03","guid":{"rendered":""},"modified":"2023-10-25T15:46:24","modified_gmt":"2023-10-25T15:46:24","slug":"33747","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/pt\/33747\/","title":{"rendered":"Medidas preventivas; Plano de Pormenor da Zona Industrial de…"},"content":{"rendered":"
\n
Data:  quarta, 13 julho 2005<\/strong><\/div>\n
N\u00famero: 121\/2005<\/strong><\/div>\n
Respons\u00e1veis:  Elisabete Maria Viegas Frutuoso<\/strong><\/div>\n<\/div>\n
\n
\n

Pelo of\u00edcio n\u00ba …, de …, da C\u00e2mara Municipal da … foi solicitado a esta CCDR um parecer jur\u00eddico sobre o assunto mencionado em ep\u00edgrafe.<\/p>\n

 <\/div>\n

Foram colocadas as seguintes quest\u00f5es:<\/p>\n

    \n
  1. \n
    \u201cPelo facto de n\u00e3o estar expressamente mencionado no aviso (publicado a 20 de Maio de 2004) o prazo de vig\u00eancia, qual o per\u00edodo a considerar?<\/div>\n<\/li>\n
  2. \n
    Pelo facto de n\u00e3o ter sido publicada a planta com a delimita\u00e7\u00e3o da \u00e1rea afecta a medidas preventivas, quais as consequ\u00eancias?<\/div>\n<\/li>\n
  3. \n
    O estabelecimento das medidas preventivas foi anterior \u00e0 altera\u00e7\u00e3o da zona de interven\u00e7\u00e3o do plano, que obriga \u00e0 ratifica\u00e7\u00e3o do mesmo, por n\u00e3o se apresentar, desta forma, em conformidade com o plano director municipal. Neste sentido, \u00e9 de esclarecer quanto ao novo estabelecimento de medidas preventivas para a \u00e1rea de amplia\u00e7\u00e3o ou para toda a zona de interven\u00e7\u00e3o do plano;<\/div>\n<\/li>\n
  4. \n
    Se pelo facto do plano director municipal (PDM) se encontrar em revis\u00e3o, \u00e0 data da publica\u00e7\u00e3o destas medidas preventivas, n\u00e3o ser\u00e1 tamb\u00e9m de acordo com a l\u00ednea b) do artigo 100\u00ba do diploma atr\u00e1s referido, submeter \u00e0 aprova\u00e7\u00e3o da assembleia municipal, sob proposta da c\u00e2mara municipal, sujeita a ratifica\u00e7\u00e3o do governo, a suspens\u00e3o parcial do PDM para esta \u00e1rea?\u201d.<\/div>\n<\/li>\n<\/ol>\n

    Foi prestada pela C\u00e2mara Municipal a seguinte informa\u00e7\u00e3o:<\/p>\n

    \n
      \n
    • \n
      Foram estabelecidas medidas preventivas no \u00e2mbito da elabora\u00e7\u00e3o do plano de pormenor da zona industrial de S\u00e3o Mamede, cujo prazo de vig\u00eancia n\u00e3o foi definido.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      Tais medidas foram publicadas no aviso n\u00ba 3777\/2004, DR 2\u00ba S\u00e9rie, de 20.05.<\/div>\n<\/li>\n
    • \n
      Estas medidas preventivas nunca foram efectivamente aplicadas.<\/div>\n<\/li>\n<\/ul>\n<\/blockquote>\n

      Sobre o assunto e em resposta \u00e0s quest\u00f5es colocadas, informamos:<\/p>\n

      I<\/p>\n

      Por entendermos que para a economia do parecer \u00e9 mais adequado, come\u00e7aremos por responder \u00e0 quest\u00e3o colocada em segundo lugar e que se prende com os efeitos a atribuir \u00e0 falta de publica\u00e7\u00e3o da planta que delimita a \u00e1rea afecta \u00e0s medidas preventivas.<\/p>\n

      Ora, respeita esta quest\u00e3o \u00e0 publicidade obrigat\u00f3ria de um acto administrativo e aos efeitos da sua falta.<\/p>\n

      Nesta mat\u00e9ria determina o art. 30\u00ba do CPA o seguinte.<\/p>\n

      \u201c1 \u2013 A publicidade dos actos administrativos s\u00f3 \u00e9 obrigat\u00f3ria quando exigida por lei.
      \n2 \u2013 A falta de publicidade do acto, quando legalmente exigida, implica a sua inefic\u00e1cia\u201d.<\/p>\n

      Significa isto que um acto administrativo cuja publicidade \u00e9 obrigat\u00f3ria \u00e9 ineficaz na sua falta, ou seja, a publicidade de um acto quando exigida por lei \u00e9 condi\u00e7\u00e3o de efic\u00e1cia, n\u00e3o produzindo esse acto, embora v\u00e1lido, quaisquer efeitos.<\/p>\n

      Neste sentido escreve M\u00e1rio Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gon\u00e7alves e J. Pacheco de Amorim, in C\u00f3digo do Procedimento Administrativo Comentado vol. II que \u201cEnquanto n\u00e3o for publicado na forma legalmente exigida, o acto administrativo \u00e9 ineficaz \u2013 cumprindo-se assim uma parte da imposi\u00e7\u00e3o do n\u00ba 3 do art. 122\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o. Os direitos e deveres que dele derivam n\u00e3o podem ser exigidos de ou por ningu\u00e9m\u201d.<\/p>\n

      D\u00e1 pois esta norma do CPA cumprimento ao disposto no art.122\u00ba, n\u00ba 3 da CRP, actual art. 119\u00ba n\u00ba 3 da CRP, que estipula que \u201cA lei determina as formas de publicidade dos demais actos e as consequ\u00eancias da sua falta\u201d.<\/p>\n

      Assim e reportando-nos ao caso em concreto, consideramos que constituindo a planta que delimita a \u00e1rea afecta \u00e0s medidas preventivas uma parte do conte\u00fado do acto administrativo de aprova\u00e7\u00e3o e n\u00e3o tendo sido ela objecto de publica\u00e7\u00e3o, se deve considerar o acto ineficaz e, por conseguinte, concluir pela impossibilidade legal de aplica\u00e7\u00e3o das referidas medidas preventivas.<\/p>\n

      II<\/p>\n

      No que concerne \u00e0 primeira quest\u00e3o colocada, o art. 112\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 380\/99, de 10.12, com as altera\u00e7\u00f5es introduzidas pelos Decreto-Lei n\u00ba 53\/2000, de 07.04 e Decreto-Lei n\u00ba 310\/2003, de 10.12, estabelece um \u00e2mbito temporal, dentro do qual prev\u00ea prazos m\u00e1ximos de vig\u00eancia e da sua prorroga\u00e7\u00e3o e prazos supletivos de vig\u00eancia.<\/p>\n

      No primeiro caso, estipula o seu n\u00ba 1 que o prazo m\u00e1ximo de vig\u00eancia das medidas preventivas, fixado no acto que as determina, \u00e9 de dois anos, prorrog\u00e1vel por mais um, quando tal se mostre necess\u00e1rio. No segundo caso, o seu n\u00ba 2 estipula que na falta de fixa\u00e7\u00e3o do prazo de vig\u00eancia, as medidas preventivas vigoram pelo per\u00edodo supletivo de um ano, prorrog\u00e1vel por seis meses.<\/p>\n

      Desta forma, n\u00e3o tendo sido fixado no caso em apre\u00e7o o prazo de vig\u00eancia das medidas preventivas, \u00e9-lhe aplicado o prazo supletivo de um ano, prorrog\u00e1vel por seis meses.<\/p>\n

      Contudo, atendendo ao que dissemos supra, isto \u00e9, atendendo \u00e0 inefic\u00e1cia das medidas preventivas, n\u00e3o faz sentido colocar-se a quest\u00e3o do prazo de vig\u00eancia, salvo se, embora ineficazes, tivessem efectivamente sido aplicadas, o que tamb\u00e9m, como j\u00e1 vimos, n\u00e3o se verificou.<\/p>\n

      III<\/p>\n

      Chegados aqui, mais uma vez importa chamar \u00e0 cola\u00e7\u00e3o a quest\u00e3o da inefic\u00e1cia das medidas preventivas e a sua n\u00e3o aplica\u00e7\u00e3o efectiva.<\/p>\n

      \u00c9 que tais factos s\u00e3o determinantes para a resolu\u00e7\u00e3o da quest\u00e3o enunciada em terceiro lugar, que diz respeito \u00e0 amplia\u00e7\u00e3o da zona de interven\u00e7\u00e3o do plano de pormenor em causa e ao estabelecimento de medidas preventivas para essa \u00e1rea ou para toda a \u00e1rea de interven\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

      Ora, o facto das medidas preventivas, em virtude de n\u00e3o ter sido publicada a planta que delimita a \u00e1rea de interven\u00e7\u00e3o, serem ineficazes e nunca terem sido efectivamente aplicadas, visto nenhum acto ter sido indeferido com base nas suas proibi\u00e7\u00f5es, resulta na inexist\u00eancia de efeitos para aquela \u00e1rea.<\/p>\n

      Assim, sobre a quest\u00e3o de saber se deve haver novas medidas preventivas s\u00f3 para a \u00e1rea ampliada ou, ao inv\u00e9s, para toda \u00e1rea de interven\u00e7\u00e3o (\u00e1rea inicial e \u00e1rea ampliada), diremos que perante a sua inefic\u00e1cia dever\u00e1 haver, se ainda se justificar e assim a C\u00e2mara o entender, o estabelecimento de novas medidas preventivas para toda a \u00e1rea de interven\u00e7\u00e3o, com prazo, obviamente, a contar da sua nova publica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

      Neste caso, dado a \u00e1rea de interven\u00e7\u00e3o pretendida ser diferente da inicial, ter\u00e1 de haver um novo estabelecimento de medidas preventivas, que incluir\u00e1 nova delibera\u00e7\u00e3o da Assembleia Municipal, nova publica\u00e7\u00e3o e demais procedimentos para esse efeito previstos. Desta forma ser\u00e3o sanadas as irregularidades cometidas na publica\u00e7\u00e3o das anteriores medidas preventivas – a falta de prazo de vig\u00eancia, a falta de publica\u00e7\u00e3o da planta atr\u00e1s mencionada e a inadequa\u00e7\u00e3o da norma que as fundamenta. Quanto a esta, entendemos que a norma invocada no aviso \u2013 art. 107\u00ba n\u00ba3 \u2013 n\u00e3o \u00e9 a norma que fundamenta o estabelecimento de medidas preventivas, uma vez que se refere apenas aos efeitos das medidas preventivas. O artigo que de facto deve ser invocado, por ser a norma habilitante em caso de elabora\u00e7\u00e3o, altera\u00e7\u00e3o ou revis\u00e3o de um plano municipal, \u00e9 o art. 107\u00ba, n\u00ba1 do Decreto-Lei n\u00ba 380\/99.<\/p>\n

      Com efeito, diz este artigo o seguinte:<\/p>\n

      \u201cEm \u00e1rea para a qual tenha sido decidida a elabora\u00e7\u00e3o, altera\u00e7\u00e3o ou revis\u00e3o de um plano municipal de ordenamento do territ\u00f3rio, podem ser estabelecidas medidas preventivas destinadas a evitar a altera\u00e7\u00e3o das circunst\u00e2ncias e das condi\u00e7\u00f5es de facto existentes que possa limitara liberdade de planeamento ou comprometer ou tornar mais onerosa a execu\u00e7\u00e3o do plano\u201d (sublinhado nosso).<\/p>\n

      Note-se que a repeti\u00e7\u00e3o do referido procedimento dever\u00e1 incluir a justifica\u00e7\u00e3o perante a Comiss\u00e3o de Coordena\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento Regional do estabelecimento de medidas preventivas com novo prazo, para efeitos de ratifica\u00e7\u00e3o e registo (n\u00ba 4 do Despacho n\u00ba 6600\/2004, de 01.04). Dessa forma, clarificar-se-\u00e1 a n\u00e3o viola\u00e7\u00e3o da regra dos quatro anos prevista no n\u00ba 5 do art 112\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 380\/99, visto uma parte da \u00e1rea de interven\u00e7\u00e3o ter sido j\u00e1 objecto de medidas preventivas, embora n\u00e3o eficazes nem aplicadas.<\/p>\n

      Por outro lado, se a C\u00e2mara s\u00f3 pretender estabelecer novas medidas preventivas para a \u00e1rea ampliada, cumprindo todo o procedimento que lhe \u00e9 inerente, deve relativamente \u00e0 \u00e1rea inicial proceder a nova publica\u00e7\u00e3o, com efeitos a contar da sua data. \u00c9 que estas medidas preventivas (as j\u00e1 estabelecidas) embora ineficazes s\u00e3o v\u00e1lidas, pelo que \u00e9 suficiente, para sanar as irregularidades cometidas, apenas uma nova publica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

      IV<\/p>\n

      Por \u00faltimo, quanto \u00e0 quarta quest\u00e3o colocada s\u00f3 \u00e9 coerente tamb\u00e9m responder na medida em que sejam eficazes as medidas preventivas que, como j\u00e1 vimos, n\u00e3o acontece.<\/p>\n

      No entanto, como a quest\u00e3o se mant\u00e9m pertinente no caso de haver nova publica\u00e7\u00e3o das medidas preventivas com efeitos a contar dessa data, procederemos de igual forma \u00e0 sua an\u00e1lise.<\/p>\n

      Assim, questiona a C\u00e2mara se, nos termos da al. b) do art. 100\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 380\/99, deve haver suspens\u00e3o do PDM pelo facto de este se encontrar em revis\u00e3o \u00e0 data da publica\u00e7\u00e3o das medidas preventivas.<\/p>\n

      Desde logo, importa alterar o fundamento legal invocado, dado que neste, por for\u00e7a do n\u00ba 2 do art. 100,\u00ba, a suspens\u00e3o do plano n\u00e3o \u00e9 uma consequ\u00eancia do estabelecimento de medidas preventivas, como \u00e9 o caso, mas sim o acto que motiva a fixa\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria de medidas preventivas e a abertura do procedimento de revis\u00e3o ou altera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

      Entendemos, pois, que na situa\u00e7\u00e3o presente a suspens\u00e3o do PDM deve ter como fundamento legal o n\u00ba 3 do art. 107\u00ba e n\u00e3o a al. b) do art. 100\u00ba.<\/p>\n

      Contudo, para esta norma ser aplic\u00e1vel no caso concreto ter\u00e1 que ser objecto, quanto a n\u00f3s, de uma interpreta\u00e7\u00e3o extensiva.<\/p>\n

      Estipula este artigo o seguinte:<\/p>\n

      \u201cO estabelecimento de medidas preventivas por motivo de revis\u00e3o e altera\u00e7\u00e3o de um plano determina a suspens\u00e3o da efic\u00e1cia deste, na \u00e1rea abrangida por aquelas medidas\u201d.<\/p>\n

      Daqui resulta que a suspens\u00e3o do plano apenas decorre do estabelecimento de medidas preventivas por motivo de revis\u00e3o e altera\u00e7\u00e3o desse plano, n\u00e3o contemplando, dessa forma, a situa\u00e7\u00e3o concreta.<\/p>\n

      Na verdade, na situa\u00e7\u00e3o presente a suspens\u00e3o pretendida do PDM \u00e9 uma consequ\u00eancia do estabelecimento de medidas preventivas por motivo de elabora\u00e7\u00e3o de um plano de pormenor e n\u00e3o por motivo de revis\u00e3o ou altera\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio PDM.<\/p>\n

      \u00c9 preciso, pois, proceder-se a uma interpreta\u00e7\u00e3o que alargue ou estenda o texto, conferindo-lhe um alcance igual ao do pensamento legislativo, ou seja, fazer corresponder a letra da lei ao esp\u00edrito da lei.<\/p>\n

      Assim, atentas as demais situa\u00e7\u00f5es n\u00e3o previstas na lei, como \u00e9 o caso em apre\u00e7o, parece-nos defens\u00e1vel que o n\u00ba 3 do citado art. 107\u00ba deve contemplar a suspens\u00e3o dos planos que incidam na \u00e1rea de refer\u00eancia como efeito do estabelecimento de medidas preventivas por motivo de revis\u00e3o, altera\u00e7\u00e3o e tamb\u00e9m elabora\u00e7\u00e3o de um plano.<\/p>\n

      Caso contr\u00e1rio, n\u00e3o existir\u00e1 fundamento legal que permita a suspens\u00e3o parcial do PDM, conduzindo a que sobre a mesma \u00e1rea de interven\u00e7\u00e3o, em simult\u00e2neo, se mantenha em vigor quer o PDM, quer as normas proibitivas das medidas preventivas, o que, previsivelmente, resultar\u00e1 num conflito de normas e de hierarquia.<\/p>\n

      A este prop\u00f3sito e no mesmo sentido diz Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes in Medidas cautelares dos Planos – RevCEDOUA, 2. 2002 \u2013 o seguinte:<\/p>\n

      \u201cNo que diz respeito \u00e0s consequ\u00eancias jur\u00eddicas que podem resultar da adop\u00e7\u00e3o de medidas preventivas, temos de destacar, por um lado, os seus efeitos indemnizat\u00f3rios e, por outro, a sua influ\u00eancia na suspens\u00e3o do plano em apre\u00e7o ou de outros planos que incidam sobre a \u00e1rea de refer\u00eancia. (\u2026)
      \nQuanto ao segundo aspecto apontado, ter\u00e1 de reter-se que, de acordo com o disposto no artigo 107\u00ba, n\u00ba 2(1), as medidas preventivas apenas suspendem o plano que est\u00e1 a ser revisto ou alterado e n\u00e3o quaisquer outros planos que incidam sobre a mesma \u00e1rea. Trata-se, quanto a n\u00f3s, de uma solu\u00e7\u00e3o que tem raz\u00e3o de ser em determinadas situa\u00e7\u00f5es, mas que exige, em outras, a adop\u00e7\u00e3o de cautelas suplementares. Vejamos mais pormenorizadamente este ponto atrav\u00e9s de um exemplo pr\u00e1tico. Um munic\u00edpio est\u00e1 a elaborar, para uma determinada \u00e1rea j\u00e1 abrangida por PDM, um plano de urbaniza\u00e7\u00e3o (PU) que, embora n\u00e3o estabele\u00e7a regras que alterem aquele plano superior, fixa, contudo, um \u00edndice de ocupa\u00e7\u00e3o mais baixo do que o limite m\u00e1ximo por aquele previsto para essa \u00e1rea. Ora, numa situa\u00e7\u00e3o como esta, em que o PU imp\u00f5e regras mais restritivas do que as constantes do PDM, \u00e9 necess\u00e1rio que, avisadamente, se suspenda, atrav\u00e9s de uma delibera\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria para o efeito, o PDM em vigor, pois esse efeito n\u00e3o poder\u00e1 ser conseguido atrav\u00e9s da adop\u00e7\u00e3o de medidas preventivas no processo de elabora\u00e7\u00e3o do PU, uma vez que estas n\u00e3o determinam a suspens\u00e3o dos efeitos de outros planos em vigor para a mesma \u00e1rea. E isto para que n\u00e3o se coloque uma quest\u00e3o, prima facie, de incoer\u00eancia ou, mesmo, de contradi\u00e7\u00e3o entre as normas urban\u00edsticas (do PDM e das medidas preventivas) que se aplicam a um mesmo espa\u00e7o (\u2026)\u201d.<\/p>\n

      Tamb\u00e9m a corroborar a solu\u00e7\u00e3o apontada foi conclu\u00eddo em reuni\u00e3o da DGOTDU\/DDDR e CCDR,s, de 3 de Dezembro de 2004, que:<\/p>\n

      \u201c2 \u2013 Assim, o estabelecimento de MP para elabora\u00e7\u00e3o de PU ou PP sempre que estas sejam proibitivas ou determinem maiores limita\u00e7\u00f5es que a disciplina contida no PDM, o seu estabelecimento determina a suspens\u00e3o do PDM na \u00e1rea em quest\u00e3o, devendo tal facto ser explicitado na RCM que publica as MP, na medida e, que sejam incompat\u00edveis\u201d.<\/p>\n

      Pelo exposto, s\u00f3 resta concluir, de forma reiterada, que s\u00f3 com a suspens\u00e3o parcial do PDM \u00e9 poss\u00edvel uma efectiva aplica\u00e7\u00e3o das medidas preventivas estabelecidas para a mesma \u00e1rea, sendo que tal suspens\u00e3o, face \u00e0 legisla\u00e7\u00e3o existente, s\u00f3 se torna exequ\u00edvel se se proceder a uma interpreta\u00e7\u00e3o alargada do art. 107\u00ba, n\u00ba 3 do Decreto-Lei n\u00ba 380\/99.
      \n(1)Este estudo foi feito antes das altera\u00e7\u00f5es introduzidas pelo Decreto-Lei n\u00ba 310\/2003, de 10.12, pelo que se deve ler artigo 107\u00ba, n\u00ba 3.<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div><\/div><\/div><\/div><\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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