Início > Administração Local > Pareceres Jurídicos > Aposentados; senhas de presença; O.E. 2012; subsídio de transporte.
  Pareceres Jurídicos
 
A Junta de Freguesia de ..., solicita a esta CCDRC, a emissão de parecer jurídico quanto à questão de saber se têm ou não direito os eleitos locais reformados, ao pagamento das senhas de presença nas Assembleias Municipais e de Freguesias.
Pergunta-se, ainda, se estes eleitos locais têm ou não direito ao subsídio de “deslocação” para o desempenho do exercício das suas funções de autarcas. 

Nos termos do n.º 1 do art.º 9º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, na redação dada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, determina-se: 

Assim, temos a informar:

A Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro que alterou o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e o regime remuneratório dos titulares de cargos executivos das autarquias locais estabelecia no seu art.º 9º, sob a epígrafe “Limites às cumulações: 

“1 - Nos casos em que os titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrem na condição de aposentados, pensionistas, reformados ou reservistas, independentemente do regime público ou privado que lhes seja aplicável, é-lhes mantida a pensão de aposentação, de reforma ou a remuneração na reserva, sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que competir a essas funções, ou, em alternativa, mantida a remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, de reforma ou da remuneração na reserva que lhes seja devida. 
2 - O limite previsto no número anterior não se aplica às prestações de natureza privada a que tenham direito os respectivos titulares, salvo se tais prestações tiverem resultado de contribuições ou descontos obrigatórios. 
3 - A definição das condições de cumulação ao abrigo do n.º 1 é estabelecida em conformidade com declaração do interessado, para todos os efeitos legais.” 
Ora, a redação dada pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, não altera a génese do preceito no que respeita ao conceito de remuneração, correspondente ao cargo político desempenhado.

Na redação originária permitia-se, assim, que os aposentados, pensionistas, reformados e reservistas, titulares de cargos políticos em exercício de funções conservassem a aposentação/pensão/reforma com a terça parte da remuneração base que competia a tais funções, ou, em alternativa, que mantivessem a remuneração devida pelo exercício efetivo do cargo, acrescida de 1/3 de parte da aposentação/pensão/reforma.
Perante a nova redação, não é possível a cumulação de qualquer uma destas remunerações, apenas podendo o titular do cargo político optar por qualquer uma delas.

Para efeitos da Lei n.º 52-A/2005, o art.º 10º, elenca os titulares de cargos políticos, circunscrevendo os seus efeitos aos eleitos locais, em regime de tempo inteiro – alínea f) do preceito.

Mas, perante tal determinação, imposta pelo novo artigo 9º, surge a questão de quais os titulares de cargos políticos das autarquias que são abrangidos? Todos? E que remunerações correspondem ao cargo político desempenhado?

É, consabido que esta medida de alteração ao artigo 9º da Lei n.º 52-A/2005, insere-se no conjunto de medidas adicionais de redução de despesa com vista à consolidação orçamental, prevista no Programa de Estabilidade e Crescimento para 2010 a 2013.

As remunerações dos eleitos locais, regem-se por estatutos próprios, EEL, aprovados pela Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, com a redação dada pela Lei n.º 52-A/2005 que a republicou, e quanto aos titulares das juntas de freguesia, na Lei n.º 11/96, de 18 de Abril.

E, consideram-se eleitos locais, para efeitos de tal lei, os membros dos órgãos deliberativos e executivos dos municípios e das freguesias.
Como se sabe, estes eleitos podem desempenhar as suas funções em regime de permanência, em regime de meio tempo e em regime de não permanência.

E, é nesta especificidade de desempenho que poderemos encontrar a resposta à questão que nos é colocada.

Senão vejamos.

Não temos duvidas que os eleitos locais em regime de permanência a tempo inteiro estão abrangidos pelo artigo 9º da Lei n.º 52-A/2005, atendendo ao prescrito pela alínea f) do seu artigo 10º.

Dúvidas nos surgem é se os eleitos locais em regime de não permanência e que, por força do art.º 10º da Lei n.º 29/87, apenas têm direito a uma senha de presença por cada reunião ordinária ou extraordinária do respetivo órgão e das comissões que compareçam e participem, estejam abrangidos por este dispositivo legal.

Melhor explicitando, será que as senhas de presença, para efeitos do citado artigo 9º, estão incluídas no conceito e expressão «remuneração correspondente ao cargo político desempenhado»?

Mais, e será que o desempenho de funções em regime de não permanência consubstancia em si mesmo o desempenho de uma atividade profissional que por tal facto deve ser remunerada?

Efetivamente, consideramos que a ratio da atual redação do art.º 9º da Lei n.º 52-A/2005, é precisamente não permitir a acumulação de remunerações de atividades profissionais desempenhadas por aposentados/pensionistas/reformados com a própria pensão de aposentação ou reforma.

A expressão prevista no n.º 1 do art.º 9º da Lei n.º 52-A72005, na sua atual redação «remuneração correspondente ao cargo político desempenhado», conforme se pode ler no Parecer da PGR n.º 10/2011, publicado no D.R, 2ª Série, de 28 de Setembro, “…corresponde exatamente à expressão «remuneração base que competir a essas funções» contida na versão inicial do preceito. Ela corresponde à retribuição correspetiva do exercício de funções.
A «remuneração correspondente» ao cargo ou às funções refere-se, pois, à remuneração base legalmente prevista para o cargo desempenhado, podendo ainda abranger um conjunto de prestações que, abonadas de forma regular, se fundam diretamente na prestação funcional e, por isso, se configuram como correspetivas das funções exercidas.”

Ou seja, então, a remuneração correspondente ao cargo desempenhado, está interligado com outro conceito que temos aqui que trazer à colação, sob pena de o que o legislador pretendeu ficar aquém do alcançado.

Se esta remuneração está ou não indexada ao exercício de uma atividade profissional pública.

Salvo melhor opinião, consideramos que o intuito do legislador foi abranger os titulares de cargos políticos em exercício de funções decorrentes de uma atividade profissional pública e neste contexto terem que optar por uma ou por outra.

E, esta perspetiva é toda ela alicerçada não só no fundamento teleológico das incompatibilidades e impedimentos dos titulares de cargos políticos, como nos restantes preceitos que compõem o nosso sistema atualista de aposentação/pensão/reforma relacionado, necessariamente, com uma atividade profissional. 

Tome-se atenção ao que ficou escrito, com este propósito nos Pareceres da PGR n.ºs 54/90, e em especial no n.º 120/2005, publicado no D.R, 2ª Série, de 07/08/2006.

“…cumpre averiguar se o desempenho de funções autárquicas numa junta de freguesia integra o exercício de actividade profissional pública.

Esta indagação convoca toda a reflexão que este Conselho tem empreendido, em anteriores ocasiões, para caracterizar o conceito de «actividades profissionais» ou de «funções profissionais», quer no quadro da Lei n.º 9/90 (artigo 2º alínea a)), quer da Lei n.º 64/93 (artigo 4º, n.º2).

Note-se, neste ponto, que a Lei nº 9/90 usou a locução «actividades profissionais» por contraposição a «actividades (…) de função pública» e numa perspectiva de exercício remunerado, pelo que aquela se reportava a actividades profissionais privadas remuneradas, enquanto a Lei nº 64/93 adoptou genericamente a designação «funções profissionais», sem distinguir entre sector público e sector privado, e com o intuito expresso de abranger tanto o exercício remunerado como o não remunerado ([64]). Em todo o caso, o que se discorreu sobre o conceito de «actividades profissionais» é facilmente transponível para o de «funções profissionais».

Vejamos o que, a este propósito, se escreveu no Parecer nº 54/90: 
«Actividade profissional é aquela que respeita ao exercício de uma profissão. 
O conceito “profissão” corresponde ao termo latino “professio”, que deriva do infinitivo do verbo latino “profiteri”, com o significado de manifestar ou exprimir o modo de vida ou o género de trabalho exercido por uma pessoa. O conceito de “profissão traz consigo a ideia do exercício de um ofício, (…) ou cargo, com habitualidade” (-). 
(…) 
O conceito “profissão”, independentemente da perspectiva de análise – económica, sociológica, filosófica, psicológica ou outra –, tem evoluído, a par da permanente transformação da realidade sócio-económica, no sentido de cada vez maior abertura. 
A actividade profissional já não é apenas aquela que é quotidianamente exercida no tempo pleno institucionalizado, com o escopo de provisão às necessidades de existência do respectivo agente. À condição profissional basta a realização regular de trabalho, enquadrada em determinado posto ou função, no âmbito de consecução de certo objectivo final. 
(…) 
A averiguação relativa à aplicação daquele conceito em cada caso passa pela análise, à luz de critérios indiciários que tenham em linha de conta, além do mais, a relevância/ /irrelevância, a regularidade/irregularidade, a estabilidade/ /instabilidade do exercício da actividade desenvolvida em paralelo com a que é própria do cargo político ou do alto cargo público, a existência/inexistência e a natureza da contrapartida remuneratória, o enquadramento/desenquadramento face a certo conjunto organizativo dirigido a um escopo final determinado ou relativo a certo título socialmente institucionalizado, a conexão/desconexão de cargos, a exigência/inexigência de específica qualificação.
 
Já no Parecer nº 128/96, analisando a expressão «funções profissionais» do artigo 4º da Lei nº 64/93 (que alude a exercício remunerado e não remunerado), afirma-se o seguinte: 
«Independentemente de se cuidar de saber se a expressão é, em si, absolutamente rigorosa, o que se afigura patente é que através dela o legislador se terá querido reportar a actividades regulares, habituais, por contraposição a actividades esporádicas ou ocasionais.»

Diremos que, com esse Parecer nº 128/96 – conforme se salientou no Parecer nº 24/98, que procede a uma síntese dos anteriores contributos teóricos –, «se acentuou a linha de progressiva abertura do conceito, numa visão que desligou “profissão”, necessariamente, de “remuneração”, e a associou, sim, à ideia de “actividade permanente, estável”».

Mas apesar da sedimentação de critérios desenvolvida neste Conselho, há que reconhecer – como também o fez o citado Parecer nº 24/98 – que «[a] flexibilidade do conceito implica a insuficiência de um único critério válido de profissionalidade, e exige a ponderação, no caso concreto, da concorrência dos vários parâmetros antes assinalados». 

A uma tal ponderação, no presente caso, nos passamos a dedicar.

 Poderão, então, as funções de membro de junta de freguesia (como, v.g., as correspondentes aos cargos de presidente ou secretário) ser qualificadas como exercício de actividade profissional pública?

Recorde-se que, em geral, os autarcas podem exercer as suas funções em regime de permanência ou de não permanência – e, na primeira situação, em regime de tempo inteiro ou de meio tempo. E o mesmo vale para os membros de junta de freguesia, como resulta dos artigos 26º a 28º da Lei nº 169/99 e 5º a 8º da Lei nº 11/96. 
Vimos também como hoje o conceito de «actividade profissional» se encontra desligado de uma ideia de modo de vida duradouro: basta que exista uma certa habitualidade ou estabilidade; basta o desempenho regular em posto de trabalho ou cargo, integrado numa estrutura finalística, independentemente de a respectiva actividade ser ou não realizada como meio de vida.
Ora, se se pode dizer que as funções autárquicas – por serem funções a prazo certo, fixado em quatro anos ([65])([66]) – revestem um carácter temporário, não duradouro, não deixa de ser exacto que, enquanto dura o concernente mandato, o mesmo é susceptível de ser exercido numa lógica de continuidade e de regularidade. 

Tal sucede, claramente, quando o mandato é executado em regime de permanência, seja a tempo inteiro, seja a tempo parcial – aí há regularidade e habitualidade, correspondendo-lhe, aliás, a percepção de uma remuneração proprio sensu. Mas o desempenho do cargo já se afigura irregular e descontínuo quando os membros da autarquia não exerçam o mandato em regime de permanência – nesse caso, a sua participação nas tarefas autárquicas será pouco mais que ocasional, o que explica a não atribuição de uma verdadeira remuneração (mas antes de uma compensação para encargos ou de senhas de presença). Na primeira situação poderá falar-se de «actividade profissional», mas já não na segunda. 

Em reforço deste entendimento pode apontar-se a letra do nº 3 do artigo 2º do Estatuto dos Eleitos Locais, que prevê, no seu proémio, que «[o]s membros de órgãos executivos que não exerçam as respectivas funções em regime de permanência ou de meio tempo serão dispensados das suas actividades profissionais, mediante aviso antecipado à entidade empregadora» ([67]). Note-se que, segundo este preceito, os autarcas em regime de não permanência são dispensados «das suas actividades profissionais» e não das suas outras actividades profissionais – o que sugere que o legislador não vê, nesse caso, a função autárquica como uma verdadeira «actividade profissional».

Este argumento foi aduzido, aliás, no já referenciado Parecer nº 24/98. Aí discutia-se a possibilidade de cumulação entre um cargo equiparado a director-geral, a que estava vedado o exercício de «quaisquer outras funções profissionais, remuneradas ou não», e o cargo de vereador de câmara municipal em regime de não permanência. E entendeu-se que este cargo, exercido nesse específico regime, não correspondia ao desempenho de uma «função profissional», com a seguinte argumentação:

«O “Estatuto dos Eleitos Locais” refere que (…) [o vereador em regime de não presença (…). 
Dispensado “das suas actividades profissionais”, e não, sublinhe-se, das suas outras atividades profissionais.
 
Ora, face a este quadro de actividade como vereador, em que se atenta no grau de relevância, de regularidade e estabilidade do cargo, no tipo de remuneração, e até na não exigência de qualificação específica, é que cremos que se não está perante qualquer “função profissional”.» 

Como bem se depreendeu, deste douto parecer, também nós propendemos para o entendimento de que o legislador da Lei do Orçamento para 2011, ao alterar o art.º 9º da Lei n.º 52-A/2005, mais não quis do que abranger todos aqueles cargos políticos em exercício de funções, funções estas que integram o exercício de uma atividade profissional pública.

O mesmo é dizer para o que aqui interessa, que os eleitos locais em regime de não permanência, visto que não exercem qualquer atividade profissional pública, não estão abrangidos pelo art.º 9º da Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, na redação introduzida pela Lei n.º 55-A/2010, de 31 de Dezembro, não só porque este tipo de eleitos não se encontra incluído nos titulares de cargos políticos elencados no artigo 10º deste diploma, mas também porque o referido artigo 9º respeita a cumulação de remunerações derivadas do exercício de uma atividade profissional remunerada.

Quanto à segunda questão colocada, importa referir que os membros da Junta de Freguesia que exercem o seu mandato em regime de não permanência têm direito, nos termos do disposto no nº 1 dos artigos 11º e 12º do Estatuto dos Eleitos Locais (EEL), por remissão do art. 11º da Lei nº 11/96, de 18.04, a receber ajudas de custo e subsídio de transporte quando, por motivos de serviço, se desloquem para fora da área da freguesia e não utilizem viaturas da freguesia.

De acordo com a redação de ambos os normativos, o legislador não fez depender o seu âmbito de aplicação do regime de funções em que os eleitos locais exercem o seu mandato, admitindo, dessa forma, a sua aplicabilidade aos membros das juntas de freguesia em regime de não permanência.  

Aliás, a corroborar tal entendimento, basta atender à conjugação normativa da al. d) do nº 1 e do nº 2 do art. 5º do EEL, da qual resulta que os eleitos locais, independentemente do regime de funções, têm direito à atribuição de ajudas de custo e subsídio de transporte.

Por outro lado, é também de considerar que os membros da Junta de Freguesia em regime de não permanência e, neste caso, só os eleitos neste regime, têm direito, nos termos do nº 2 dos artigos 11º e 12º do EEL, a auferir ajudas de custos e subsídio de transporte quando se desloquem do seu domicílio para assistir às reuniões do respetivo órgão.

 A atribuição das ajudas de custo e do subsídio de transporte não depende da área de recenseamento dos eleitos locais, visto qualquer cidadão português, maior de 18 anos, desde que recenseado numa das circunscrições de recenseamento definidas na lei, pode ser eleito para qualquer órgão autárquico.

Nesta medida, o membro da Assembleia de Freguesia, cumpridos os requisitos de atribuição das ajudas de custo e do subsídio de transporte supra enunciados, tem direito para assistir e participar nas reuniões do respetivo órgão a perceber estes subsídios, independentemente de estar recenseado e residir em freguesia e concelho diferente daquele onde é eleito.

Estes subsídios, tendo em conta as disposições conjugadas do nº 2 dos artigos 11º e 12º do EEL, do DL nº 106/98, de 24.04 e da Portaria nº 1553-D/2008, 31.12, com as alterações introduzidas pelo DL 137/2010, de 28.12, dever-lhe-ão assim ser atribuídos de acordo com o seu domicílio voluntário que corresponde ao lugar onde os eleitos locais têm a sua residência habitual.

Acresce referir que, embora não decorra da lei a imposição de um determinado meio de transporte para as referidas deslocações, consideramos que o órgão autárquico a que o eleito pertence poderá estabelecer que o meio de transporte mais adequado para a prestação do serviço público é preferencialmente, tendo em conta a prossecução do interesse público, o transporte público.



A Chefe de Divisão de Apoio Jurídico

(Rosa Maria Casalta Batanete)