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  Pareceres Jurídicos
 
A Câmara Municipal de ..., em seu ofício ..., de ..., solicita parecer jurídico que esclareça como decidir na questão que se segue.

. Foi proposto por uma empresa privada à Câmara Municipal a compra de uma faixa de terreno pertencente ao domínio público rodoviário do município. 

. Essa faixa de terreno tinha sido expropriada pela, então, Junta Autónoma das Estradas (JAE), para construção da EN 111, tendo posteriormente o troço da estrada em que está inserida, passado para a jurisdição do município, através de Auto de entrega datado de 16 de outubro de 1996. 

Pretende a Câmara Municipal saber se pode alienar a dita faixa de terreno e em que condições.

Sobre o assunto, informamos:

1 – Como se assinala em informação camarária (Inf. 76/2012, da Unidade Jurídica), o Auto de entrega daquele troço de estrada ao município foi feito no âmbito da Lei nº 2037/49, de 19.8 - Estatuto das Estradas Nacionais – particularmente ao abrigo do seu artigo 166º, que estipula que,
1. Os troços de estradas nacionais que, em virtude da execução de variantes ou por qualquer outro motivo, deixarem de fazer parte da rede de estradas nacionais e convenha manter como vias de comunicação ordinária, serão entregues pelo Estado, devidamente reparados, ás câmaras municipais respetivas, imediatamente após a conclusão dos troços que os substituam.
2. Se não interessar a sua manutenção para a circulação, poderá o Estado vendê-los em hasta pública, com o direito de opção para os proprietários dos prédios confinantes.



Deve entender-se aqui “Estado” no seu sentido estrito, excluindo as autarquias locais. Com efeito, o que diz a lei, nas disposições citadas, é que, se não interessar que as estradas se mantenham como nacionais, serão entregues pelo Estado às câmaras municipais respetivas. Em alternativa, se não interessar a sua manutenção para a circulação (incluindo a rede municipal), o Estado, em vez de as ceder para o domínio municipal, poderá vendê-las através de hasta pública, com direito de opção para os proprietários confinantes.

Para as vias municipais existe uma norma semelhante no Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais (RGECM), aprovado pela Lei nº 2110, de 1961, designadamente no seu artigo 107º, quando estabelece que “Os troços das vias municipais que, em virtude da execução de variantes, deixarem de fazer parte da rede municipal podem ser incorporados nos prédios confinantes, nos termos do disposto nos artigos 8º e 9º do Decreto nº 19 502, de 24 de Março de 1931.”

2 - Verifica-se, então, que aquele troço da EN 111, incluindo a faixa de terreno em causa, integrou-se no domínio público de circulação do município, conforme corretamente se informa na Informação dos serviços municipais.

Como se sabe, os bens do domínio público, do Estado ou das autarquias, estão fora do comércio jurídico, sendo por isso inalienáveis e imprescritíveis, nos termos do nº2 artigo 202º do Código Civil, 

Poderão, no entanto, esses bens ser desafetados do domínio público, de forma tácita ou expressa, incorporando-se no domínio privado da pessoa jurídica de direito público, se deixarem de satisfazer o interesse coletivo. A desafetação será tácita, por força de alteração de situações ou circunstâncias (é o caso da situação prevista no artigo 107º do RGECM, acima citado), ou expressa, por lei ou ato administrativo que declare não dominial o bem. 1

Deve salientar-se que a desafetação de bem do domínio público e sua consequente incorporação no domínio privado do ente público, quando for expressa, terá de ser devidamente fundamentada em razões de interesse público e não em interesses particulares, nomeadamente na pretensão de um particular em vir a adquiri-lo.  

Se o bem for desafetado do domínio público do município, passando para o seu domínio privado, deixará assim de ser inalienável e imprescrítivel. Deverá então saber-se em que circunstâncias, e através de que procedimentos, um município pode alienar um seu bem imóvel.

Em primeiro lugar, deve ter-se em atenção que os princípios gerais da atividade administrativa inscritos no Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente os da legalidade (artº 3º) e da prossecução do interesse público (artº 4º), são, de acordo com o nº5 do seu artigo 2º, “(…) aplicáveis a toda e qualquer atividade da Administração Pública, ainda que meramente técnica ou de gestão privada” (sublinhado nosso). Sendo assim, a alienação desse ou de outro bem do domínio privado do município, deve ter em conta os princípios enunciados.

Quanto às regras aplicáveis, incluindo competências e procedimentos a adotar, deve seguir-se o disposto na Lei nº 169/99, de 18.9, na redação dada pela Lei nº 5-A/2002, de 11.01, que estabelece o regime jurídico de competências e do funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias, na parte em que estipula regras gerais sobre a alienação de bens imóveis das autarquias. 

Assim, nos termos das alíneas. f) e g) do nº 1 do art. 64º do diploma, compete à câmara municipal no âmbito da organização e funcionamento dos seus serviços e no da gestão corrente:
f) Adquirir e alienar ou onerar bens imóveis de valor até 1000 vezes o índice 100 das carreiras do regime geral do sistema remuneratório da função pública;
g) Alienar em hasta pública, independentemente de autorização do órgão deliberativo, bens imóveis de valor superior ao da alínea anterior, desde que a alienação decorra da execução das opções do plano e a respetiva deliberação seja aprovada por maioria de dois terços dos membros em efetividade de funções.

E, nos termos da al. i) do nº 2 do art. 53º, compete à assembleia municipal, em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, sob proposta da câmara, “autorizar a câmara municipal a adquirir, alienar ou onerar bens imóveis de valor superior a 1000 vezes o índice 100 das carreiras do regime geral do sistema remuneratório da função pública, fixando as respetivas condições gerais, podendo determinar, nomeadamente, a via da hasta pública, bem como bens ou valores artísticos do município, independentemente do seu valor, sem prejuízo do disposto no nº 9 do artigo 64º.

Da leitura dos citados normativos resulta assim a competência própria da câmara municipal para alienar onerosamente bens imóveis em duas situações:

- Até ao valor definido na lei, sem que neste caso esteja obrigada a adotar o procedimento de hasta pública e
 - Acima desse valor, desde que adote o procedimento de hasta pública e se cumpram os requisitos enunciados: a alienação decorra da execução das opções do plano e a deliberação da câmara seja aprovada por maioria de dois terços dos membros em funções.

Não se verificando tais requisitos, a alienação de bens imóveis pela câmara, a partir do referido montante, depende obrigatoriamente de autorização da assembleia municipal, cabendo a este órgão fixar as respetivas condições gerais, nomeadamente a adoção do procedimento de hasta pública.



Note-se que estas regras apenas se aplicam aos bens imóveis do domínio privado das autarquias locais, já que os do domínio público, como acima vimos, se caracterizam pelo princípio da inalienabilidade, isto é, estão fora do comércio jurídico.

3 – Finalmente, e porque a questão é também abordada pela Câmara Municipal, devemos esclarecer que o direito de reversão da parcela expropriada para os seus proprietários originais terá de ser avaliada de acordo com o atual Código de Expropriações, aprovado pela lei nº 168/99, de 18.09, na sua redação atual. (sobre esta matéria, cfr. Acórdão STA de 15.04.97). Nesse sentido, devem verificar-se os pressupostos do artigo 5º do diploma, no que respeita ao “direito de reversão”, nomeadamente a cessação e caducidade do exercício desse direito, nos números 4 e 5 do artigo. 


Desta forma, concluímos o seguinte:

1 – Os bens do domínio público, incluindo o domínio público de circulação das autarquias, estão fora do comércio jurídico, de acordo com o nº2 do artigo 202º do Código Civil, não podendo, por isso ser alienados.

2 – Se o terreno em causa for desafetado do domínio público, incorporando-se no domínio privado do município, decisão essa que deverá ser fundamentada, estritamente, em razões de interesse público, poderá ser alienado pelo município, nos termos da lei, devendo ter-se particular atenção aos princípio gerais da atividade administrativa do CPA, aplicáveis aos atos de gestão privada da Administração Pública, por força do nº5 do artigo 2º do CPA.

3 - A alienação onerosa de bens imóveis do domínio privado das autarquias locais deve obedecer ao disposto na Lei nº 169/99, de 18.9, na sua atual redação, devendo para o efeito a Câmara Municipal proceder a hasta pública, quando se verifique a previsão da alínea g) do nº1 do artigo 64º, ou quando tal for determinado pela Assembleia Municipal, nas condições enunciadas na alínea. i) do nº 2 do art. 53º.



Divisão de Apoio Jurídico

(António Ramos)


NOTA: Os bens do domínio público estão fora do comércio jurídico; As desafectações de bens do domínio público são da exclusiva competência dos competentes órgãos municipais, de acordo com os competentes  termos e trâmites legais, competindo exclusivamente à  própria autarquia verificar se  existem fundamentos de facto e de direito que possam fundamentar uma possível desafectação;


1.V. Marcelo Caetano in “Manual de Direito Administrativo”, vol. 2º, 9º edição, pag. 956.