{"id":33505,"date":"2003-04-04T16:04:48","date_gmt":"2003-04-04T16:04:48","guid":{"rendered":""},"modified":"2023-11-13T16:54:10","modified_gmt":"2023-11-13T16:54:10","slug":"33505","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.ccdrc.pt\/en\/33505\/","title":{"rendered":"Caducidade da licen\u00e7a de constru\u00e7\u00e3o. Legaliza\u00e7\u00e3o de obras."},"content":{"rendered":"
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Data:  sexta, 04 abril 2003<\/strong><\/div>\n
N\u00famero: 90\/03<\/strong><\/div>\n
Respons\u00e1veis:  Elisabete Maria Viegas Frutuoso<\/strong><\/div>\n<\/div>\n
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Pelo of\u00edcio n\u00ba 2423, de 30\/01\/03 (complementado pelo of\u00edcio n\u00ba 5117, de 26\/02\/03) da C\u00e2mara Municipal de … foi solicitado a esta CCR parecer jur\u00eddico sobre a possibilidade de legalizar uma obra – constru\u00e7\u00e3o de moradia – cujas altera\u00e7\u00f5es ao projecto inicial contrariam o disposto no PDM em vigor. Assenta a quest\u00e3o que nos \u00e9 colocada nos seguintes factos:<\/p>\n

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– Em 09\/10\/95, o particular requereu o licenciamento da constru\u00e7\u00e3o de uma moradia no local de …. – O projecto de arquitectura foi aprovado em 22\/11\/95, antes da entrada em vigor do PDM. – O PDM entrou em vigor em 19\/12\/95, tendo posteriormente, em 11\/09\/96, sido o referido pedido de licenciamento deferido. – Em 16\/08\/99, o particular solicitou a prorroga\u00e7\u00e3o do prazo de validade da licen\u00e7a de obras pelo per\u00edodo de 24 meses, pedido este deferido em 26\/08\/99. – Em 10\/07\/00, o particular requereu o licenciamento de obras de altera\u00e7\u00e3o da referida moradia, que por contrariar as normas do PDM j\u00e1 em vigor, foi objecto de despacho de indeferimento em 06\/10\/00. – Por decis\u00e3o de 19\/04\/02 e tendo em conta o auto de not\u00edcia de 11\/04\/02 que refere que a moradia est\u00e1 a ser constru\u00edda sem a devida licen\u00e7a municipal, foi ordenado o embargo da obra. – Na sequ\u00eancia da ordem de embargo, solicita o particular a legaliza\u00e7\u00e3o das obras de altera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Assim, cumpre-nos informar:<\/p>\n

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  1. \n
    Para resolu\u00e7\u00e3o da quest\u00e3o colocada, parece-nos relevante abordar previamente alguns pontos que lhe est\u00e3o subjacentes e que se prendem, no essencial, com a aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura e o deferimento do respectivo pedido de licenciamento. Aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura Dos factos acima descritos, facilmente se constata que o projecto de arquitectura foi aprovado em data anterior \u00e0 entrada em vigor do PDM e o respectivo pedido de licenciamento deferido j\u00e1 no \u00e2mbito da sua vig\u00eancia. Ora, n\u00e3o se verificando a conformidade da licen\u00e7a com as normas do PDM, desde logo se suscita a quest\u00e3o sobre a natureza e os efeitos do acto de aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura. A natureza e os efeitos do acto de aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura tem sido mat\u00e9ria discutida no seio da doutrina e da jurisprud\u00eancia. As decis\u00f5es dos nossos tribunais superiores t\u00eam sido no sentido de que o acto de aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura “\u00e9 um acto preliminar, que tem apenas uma fun\u00e7\u00e3o instrumental e pr\u00e9-ordenada \u00e0 produ\u00e7\u00e3o do acto final-principal, definidor e constitutivo do licenciamento da obra (…), esgotando-se nessa voca\u00e7\u00e3o auxiliar, com aus\u00eancia de autonomia principal para, por si pr\u00f3prio e desde logo, ter efic\u00e1cia lesiva e imediata na esfera jur\u00eddica dos contra-interessados no licenciamento\u0094 (Ac. Da 1\u00aa Sec\u00e7\u00e3o Do STA, de 05\/05\/1998, e que transcrevia neste ponto um anterior Ac. Do mesmo Tribunal, de 21\/03\/1996, referindo ainda, no mesmo sentido, os Acs. De 09\/05\/1996 e de 10\/04\/1997). Tamb\u00e9m o pr\u00f3prio Tribunal Constitucional (Acord\u00e3o n\u00ba 40\/2001, de 31\/01\/200) ao apreciar a quest\u00e3o da Constitucionalidade da norma do art. 25\u00ba n\u00ba1 da LPTA, interpretada no sentido de n\u00e3o admitir recurso contencioso contra o acto de aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura, considerou no ponto II das conclus\u00f5es que:
    \n“II- O acto administrativo de aprova\u00e7\u00e3o de um projecto de arquitectura, inserido num procedimento que conduz \u00e0 emiss\u00e3o de outro acto administrativo final (o alvar\u00e1 de licenciamento de constru\u00e7\u00e3o), enquanto acto funcionalmente n\u00e3o aut\u00f3nomo porque suscept\u00edvel de ser alterado, n\u00e3o deve ser destacado do procedimento administrativo, pois n\u00e3o reveste de autonomia quanto a eventuais efeitos lesivos, j\u00e1 que o acto administrativo em que culmina o procedimento administrativo \u00e9 que lesa directamente o particular, consumindo, pela afirma\u00e7\u00e3o da legalidade das obras a efectuar, os efeitos produzidos pelo anterior acto”. Contudo, a n\u00edvel doutrin\u00e1rio t\u00eam-se aberto outras perspectivas (vide Fernanda Paula Oliveira, in Cadernos de Justi\u00e7a Administrativa, n\u00ba13, Janeiro\/Fevereiro de 1999, p.p 51-57 e M\u00e1rio Torres, in Cadernos…, n\u00ba27, Maio\/Junho, p.p 34-45) e mais recentemente, tamb\u00e9m a n\u00edvel jurisprudencial que, em s\u00famula defendem que a aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura p\u00f5e termo a um sub-procedimento bem demarcado do procedimento de licenciamento e integra a pron\u00fancia final e vinculativa para a Administra\u00e7\u00e3o sobre o n\u00facleo essencial da pretens\u00e3o do interessado, condicionando relevantemente os actos procedimentais subsequentes que assim surgir\u00e3o como meros actos complementares do acto central do procedimento que \u00e9 a aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura, no qual radica a les\u00e3o de direitos ou interesses legalmente protegidos de terceiros ou de interesses p\u00fablicos, colectivos ou difusos.
    \nEm suma, para quem advogue a primeira tese enunciada, deveria o pedido de licenciamento da constru\u00e7\u00e3o ser indeferido por a aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura n\u00e3o consubstanciar um acto aut\u00f3nomo do procedimento administrativo. Pelo contr\u00e1rio, para quem advogue a segunda tese, deveria o referido pedido ser objecto de deferimento, uma vez que \u00e9 defendido o entendimento de que a aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura, enquanto acto central do procedimento, j\u00e1 re\u00fane as principais condi\u00e7\u00f5es da pretens\u00e3o, sendo nesta fase que se apreciaria a conformidade com o PDM.
    \nAssim, numa primeira an\u00e1lise, seriamos induzidos a concluir que o pedido de licenciamento da constru\u00e7\u00e3o da moradia, n\u00e3o estando em conformidade com as normas do PDM em vigor e sendo a sua validade aferida pelas normas vigentes \u00e0 data da decis\u00e3o final, deveria ter sido indeferido com fundamento na al. a) do art. 63\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 445\/91, de 20 de Novembro. Por\u00e9m, estabelecendo o PDM uma norma transit\u00f3ria – n\u00ba3 do art. 59\u00ba – que disp\u00f5e “Os compromissos legalmente assumidos e com direitos reconhecidos, anteriores \u00e0 data de entrada em vigor do PDM, ficam salvaguardados nos termos decorrentes da legisla\u00e7\u00e3o aplic\u00e1vel” entendemos que a C\u00e2mara Municipal, no pressuposto de que a aprova\u00e7\u00e3o do projecto de arquitectura constitui direitos reconhecidos (como doutrinariamente tem sido defendido), procedeu correctamente ao proferir despacho de deferimento. Caducidade da licen\u00e7a A C\u00e2mara municipal invoca a caducidade da primitiva licen\u00e7a com base no facto de a obra n\u00e3o ter sido iniciada no prazo de 15 meses a contar da emiss\u00e3o do alvar\u00e1 , ou seja, at\u00e9 12\/0299 (art. 23\u00ba, al. b) do Decreto-Lei n\u00ba 445\/91). Com efeito, de acordo com os elementos enunciados, o particular n\u00e3o iniciou as obras no per\u00edodo referido, pelo que nos termos da lei a licen\u00e7a teria caducado. Contraditoriamente e na sequ\u00eancia de um pedido de prorroga\u00e7\u00e3o do prazo de validade da licen\u00e7a, em 16\/08\/99, a C\u00e2mara Municipal prorrogou o prazo da mesma por mais 24 meses, o que de algum modo, ainda que tacitamente, indicia que a licen\u00e7a n\u00e3o caducou, continuando por isso a produzir os seus efeitos jur\u00eddicos at\u00e9 06\/09\/01. Por outro lado e muito embora no \u00e2mbito do Decreto-Lei n\u00ba 445\/91 a caducidade se presuma autom\u00e1tica (ope legis), \u00e9 entendimento da melhor doutrina que no direito administrativo a caducidade, visando garantir o interesse p\u00fablico de certeza e estabilidade, deva ser expressamente declarada pela administra\u00e7\u00e3o e precedida de audi\u00eancia pr\u00e9via ao particular, para que este possa na sua argumenta\u00e7\u00e3o demonstrar a n\u00e3o proced\u00eancia das causas de caducidade invocadas.
    \nDe resto, \u00e9 o que decorre do Parecer da PGR n\u00ba 40\/94-Complementar, publicado na II S\u00e9rie do DR n\u00ba 11 de 14\/01\/2003, que refere a este prop\u00f3sito o seguinte: “Podemos dizer que o car\u00e1cter n\u00e3o autom\u00e1tico que a caducidade assume em geral no direito administrativo adv\u00e9m, como j\u00e1 referimos, da presen\u00e7a da Administra\u00e7\u00e3o e da sua vincula\u00e7\u00e3o \u00e0 prossecu\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico, de modo a evitar o sacrif\u00edcio de interesses, bem como solu\u00e7\u00f5es injustas e absurdas. Na verdade, o automatismo resolutivo \u00e9 gerador de inseguran\u00e7a jur\u00eddica, pois deixa sem que se saiba se o acto administrativo se extinguiu ou n\u00e3o”. Nesta conformidade e atendendo que n\u00e3o houve qualquer declara\u00e7\u00e3o de caducidade por parte da C\u00e2mara, somos pois de considerar que a licen\u00e7a de constru\u00e7\u00e3o (inicial) n\u00e3o caducou, mantendo-se v\u00e1lida at\u00e9 ao terminus do prazo de prorroga\u00e7\u00e3o – 06\/09\/2001 – concedido expressamente pelo Presidente da C\u00e2mara. Todavia, expirado o referido prazo de prorroga\u00e7\u00e3o, parece-nos de novo pertinente colocar a quest\u00e3o da caducidade da licen\u00e7a, invocando neste caso, n\u00e3o o fundamento previsto na al. b) do citado art. 23\u00ba – n\u00e3o in\u00edcio das obras no prazo de 15 meses – mas o previsto na al. d) do mesmo normativo que se refere \u00e0 n\u00e3o conclus\u00e3o de obras no prazo de prorroga\u00e7\u00e3o fixado pelo Presidente da C\u00e2mara.
    \nNa verdade tendo o Presidente da C\u00e2mara concedido a prorroga\u00e7\u00e3o do prazo, a licen\u00e7a \u00e9 v\u00e1lida at\u00e9 Setembro de 2001, caducando apenas nessa data pela n\u00e3o conclus\u00e3o da obra. No entanto, importa aqui tamb\u00e9m chamar \u00e0 cola\u00e7\u00e3o a necessidade de a caducidade ser expressamente declarada pela c\u00e2mara municipal e precedida de audi\u00eancia pr\u00e9via do particular. Note-se, que neste caso a lei j\u00e1 o prev\u00ea de forma expressa ao dispor no n\u00ba5 do art. 71\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 555\/99 que “A caducidade prevista na al. d) do n\u00ba3 \u00e9 declarada pela c\u00e2mara municipal, com audi\u00eancia pr\u00e9via do interessado”. Pelo exposto e no pressuposto que a caducidade n\u00e3o foi declarada pela C\u00e2mara municipal, apenas nos \u00e9 dado concluir que tamb\u00e9m neste caso a licen\u00e7a de constru\u00e7\u00e3o n\u00e3o caducou, pelo que poderia a obra em causa, desde que de acordo com o projecto de arquitectura inicialmente aprovado, continuar a ser executada.<\/div>\n<\/li>\n
  2. \n
    Depois de termos procurado esclarecer as quest\u00f5es relativas ao projecto de arquitectura e \u00e0 caducidade da licen\u00e7a de constru\u00e7\u00e3o, importa, agora, para a resolu\u00e7\u00e3o da quest\u00e3o formulada (legaliza\u00e7\u00e3o da obra), pronunciarmo-nos sobre o pedido de licenciamento de altera\u00e7\u00f5es ao projecto inicial da moradia requerido pelo particular e consequentemente sobre a ordem de embargo \u00e0 referida obra. Efectivamente o particular em 10\/07\/00 e antes de expirar o prazo da licen\u00e7a de constru\u00e7\u00e3o inicial solicitou o licenciamento de altera\u00e7\u00f5es ao projecto primitivo da moradia que, por contrariar as normas do PDM j\u00e1 em vigor, foi objecto de despacho de indeferimento em 06\/10\/00 (al. a) do n \u00ba1 do art. 63\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 445\/91). Por seu turno e na sequ\u00eancia do auto de notifica\u00e7\u00e3o de 11\/04\/02 (ac\u00e7\u00e3o de fiscaliza\u00e7\u00e3o) que refere “est\u00e1 a proceder \u00e0 constru\u00e7\u00e3o da sua moradia, composta por dois pisos, sem a devida licen\u00e7a municipal. A obra refere-se ao OCP – 788\/95, cujo projecto apresentado em 10\/07\/00 foi indeferido” foi ordenado, por decis\u00e3o de 19\/04\/02, o embargo da referida obra.
    \nDo conte\u00fado do citado auto parece resultar que o fundamento da ordem de embargo reside na falta de licen\u00e7a municipal. Ora, tal aus\u00eancia, no nosso entendimento, apenas se poder\u00e1 justificar pela circunst\u00e2ncia de o pedido de licenciamento de altera\u00e7\u00f5es ter sido indeferido, pois, como j\u00e1 vimos, o particular \u00e9 detentor da licen\u00e7a inicial que por n\u00e3o ter sido ainda declarada a sua caducidade nos termos das disposi\u00e7\u00f5es conjugadas do art. 71\u00ba, n\u00ba3, al. c) e n\u00ba5, se encontra plenamente eficaz. Nesta l\u00f3gica de racioc\u00ednio, admitimos assim que a determina\u00e7\u00e3o do embargo tenha tido como fundamento a introdu\u00e7\u00e3o de altera\u00e7\u00f5es ao projecto inicial, sem que para o efeito tivessem sido devidamente licenciadas e n\u00e3o a falta de licen\u00e7a inicial por esta ter caducado. \u00c9 que no caso de o particular conseguir eliminar as altera\u00e7\u00f5es eventualmente executadas em obra, sempre poder\u00e1, enquanto a C\u00e2mara municipal n\u00e3o declarar a caducidade da licen\u00e7a, concluir a obra, desde que, obviamente, a execute em conformidade com o projecto de arquitectura primitivo. Tudo depender\u00e1 afinal do tipo de altera\u00e7\u00f5es executadas em obra e da possibilidade de repor o projecto de arquitectura inicial atrav\u00e9s da demoli\u00e7\u00e3o das mesmas.
    \nDesta forma e no pressuposto de que a licen\u00e7a de constru\u00e7\u00e3o n\u00e3o caducou, podemos ent\u00e3o concluir que, n\u00e3o sendo vi\u00e1vel a legaliza\u00e7\u00e3o das altera\u00e7\u00f5es efectuadas (por viola\u00e7\u00e3o das normas do PDM) s\u00f3 a impossibilidade de o particular concluir a obra de acordo com o projecto de arquitectura inicial poder\u00e1 constituir fundamento para a demoli\u00e7\u00e3o de toda a obra, que como sabemos \u00e9 uma medida de tutela urban\u00edstica que apenas dever\u00e1 ser accionada como ultima ratio ( n\u00ba2 do art. 106\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 555\/99). Lembramos, por fim, que nos termos do n\u00ba3 do art. 88\u00ba do Decreto-Lei n\u00ba 555\/99, mesmo que a licen\u00e7a caduque por declara\u00e7\u00e3o expressa, a C\u00e2mara pode conceder uma licen\u00e7a especial para a conclus\u00e3o das obras, se por raz\u00f5es de interesse p\u00fablico reconhecer que \u00e9 prefer\u00edvel autorizar a sua conclus\u00e3o ao inv\u00e9s de determinar a respectiva demoli\u00e7\u00e3o.<\/div>\n<\/li>\n<\/ol>\n

     A Divis\u00e3o de Apoio Jur\u00eddico ( Dra. Elisabete Maria Viegas Frutuoso )<\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div><\/div><\/div><\/div><\/div>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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