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  Grupos municipais (artigo 46-B da Lei 169/99 na red. Lei 5-A/2002).
 

 

Solicita o Presidente da Assembleia Municipal de …, por seu ofício de …, referência n.º …, a emissão de parecer sobre a seguinte questão:

Tendo-me surgido dúvidas jurídicas sobre comunicações que me foram dirigidas, para a formação, por cisão, de novo grupo municipal, venho junto de V. Exª solicitar parecer jurídico sobre a situação que passo a expor:

No dia 19 de Outubro de 2013, após a instalação da Assembleia Municipal de …, resultante do último acto eleitoral autárquico, foi recebida nesta, a informação subscrita por todos os deputados e presidentes de junta eleitos na lista do PPD/PSD, comunicando a composição do Grupo Municipal, a respectiva designação e o Representante do Grupo Municipal (anexo 1). Concomitante mente foi recebida na mesma data a comunicação, subscrita por todos os referidos, indicando a composição da Direcção do Grupo Municipal do PPD/PSD na Assembleia Municipal (anexo 2).

No dia 14 de junho p.p. o presidente da secção do PSD …, comunicou que a Comissão Política de Secção, tinha retirado a confiança política a quatro dos deputados eleitos nas listas do PPD/PSD e que a partir daquela data o Grupo Municipal do PSD seria composto pelos outros quatro deputados sendo indicados os respectivos nomes bem como o nome da representante à conferência (anexo3).

Foi entendido pelo Presidente da Assembleia Municipal que haveria 4 deputados eleitos que estariam a ser "expulsos" do Grupo Municipal, pela comissão política do PPD/PSD, sendo omissa relativamente aos 3 presidentes de Junta de Freguesia que subscreveram a lista de constituição do respectivo Grupo Municipal em Outubro de 2013.

Ponderada a legislação, nomeadamente o artigo 46-B da lei 5-A/2002 aditado à lei 169/99 e o Regimento da Assembleia Municipal, não foi por mim, na qualidade de Presidente da Assembleia, encontrada legitimidade para acolhimento do pedido mencionado, facto comunicado em 14 de Junho ao Presidente de Secção do PPD/PSD Anadia (anexo 4)

No dia 21 de Junho p.p. foi recebida na Assembleia Municipal de …, nova comunicação (anexo 5), desta vez subscrita pelos 4 deputados mencionados na anterior, informando: " ...foi efectuada uma alteração à composição do grupo municipal, que será composto a partir desta data, exclusivamente..." indicando o nome dos 4 deputados.

No ponto seguinte diz que este novo grupo da bancada do PSD, na Assembleia Municipal adota a designação de "Grupo Municipal do PSD ….

Indica também a direcção e o representante à conferência de representantes.

Pese embora, para mim, não ser claro nesta missiva, se a informação é no sentido da criação de um novo grupo Municipal e manter o primeiro, comunicado em 19 de Outubro de 2013, e composto pelos 4 deputados restantes mais os 3 Presidentes de Junta eleitos na lista do PPD/PSD.

Ou se esta vem no sentido da substituição do Grupo existente, deixando os outros deputados e os 3 presidentes de Junta na situação de independentes pela aplicação do ponto 4 do artigo 22° do RAMA.

Seja qual for a situação, depois da consulta da legislação conhecida, aplicada à matéria, e da consulta a outros regimentos de Assembleias Municipais subsistem-me dúvidas que passo a colocar

1 - Pode um ou mais deputados eleitos, em listas partidárias ou grupos de cidadãs, formarem Grupo Municipal diverso daquele que solidariamente inicialmente constituíram, ao abrigo do artigo 46-B da lei 5-A de 2002, criando assim dois ou mais grupos municipais dentro do mesmo partido ou grupo de cidadãos em cujas listas foram eleitos?

2 - Podem os deputados que se desvinculem de um grupo Municipal constituir um Grupo Municipal de Independentes ou terão obrigatoriamente de manter individualmente o estatuto de independentes?

Como informação complementar, informo que, aos Presidentes de Junta e Deputados em causa, não lhes é conhecida filiação partidária diferente daquela que tinham no ato eleitoral, ou seja, filiação no PPD/PSD.

 

O ofício do pedido de parecer vinha ainda acompanhado por exemplar do regimento da Assembleia Municipal da …, bem como de comunicações de constituição inicial do grupo municipal do PSD nessa Assembleia e de indicação dos membros da sua direcção, de carta do Presidente da Comissão Política da Secção do PSD … comunicando a retirada da confiança política a alguns dos seus deputados municipais, pelo que o grupo municipal era recomposto, deixando de contar com a participação destes, de oficio do Presidente da Assembleia Municipal ao Presidente da Comissão Política da Secção do PSD …, de resposta (negativa) à anterior comunicação e, por fim, de comunicação de (quatro) deputados municipais desse partido informando o Presidente da Assembleia Municipal que o respectivo grupo parlamentar passaria a ser composto unicamente por eles, bem como a composição da nova direcção deste.

  

Apreciando

  1. Do pedido

1.1. A questão exposta prende-se com saber como resolver a situação resultante de dissídio partidário do qual resulta a pretensão, comunicada ao Presidente da Assembleia Municipal pelo dirigente da estrutura partidária local e posteriormente coonestada pelos deputados sobrantes, de, por via da retirada de confiança política por parte dessa estrutura partidária a alguns dos deputados municipais “propostos” pelo partido, deverem os mesmo deixar de se considerar como integrando o respectivo grupo municipal na Assembleia Municipal - não obstante manterem-se filiados no partido pelo qual foram eleitos - reduzindo-se, deste modo, a composição deste àqueles referidos deputados sobrantes, pois que os presidentes das juntas de freguesia do mesmo partido, membros por inerência da Assembleia Municipal, parece igualmente terem também deixado de fazer parte do mesmo grupo municipal, à luz de quanto resulta da comunicação dos órgãos partidários.

1.2. A questão colocada também pode ser resumida do seguinte modo: qual o poder dos partidos e a valia das decisões dos seus órgãos – maxime, das suas estruturas locais – sobre a sua confiança política nos “seus” eleitos nos órgãos autárquicos e sobre a subsistência do respectivo mandato eleitoral e, especificamente, qual o poder dessas estruturas partidárias locais sobre os designados grupos municipais, sua composição e alteração da mesma ou qual seja o poder de alguns dos membros destes grupos que arrogando-se como os lídimos representantes do partido, redefinem a composição do respectivo grupo municipal (assim dele excluindo outros membros…) – o que é por dizer qual a natureza do mandato dos eleitos locais e que poderes lhe cabem no âmbito do seu exercício relativamente à matéria em causa quando em confronto com a vontade dos órgãos locais dos partidos.

 

  1. Análise

A questão ora em apreço, que se insere na matéria do exercício do mandato eleitoral e da natureza e poderes desse mandato é uma vasta e intrincada matéria.

Cingir-nos-emos, por isso, à análise do funcionamento dos designados grupos municipais nas assembleias municipais e dos poderes que sobre eles podem ser exercidos, designadamente em matéria da sua composição.

Nesse contexto analisaremos também o mandato dos eleitos e a sua vinculação ou dependência partidária, designadamente para efeitos da sua pertença ou exclusão dos referidos grupos municipais.

 

2.1. Os grupos municipais – sua génese

Os designados “grupos municipais” foi novidade trazida pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, ao aditar um (novo e inovador) artigo 46.º-B à Lei n.º 199/99[1], onde aqueles passaram a ser expressamente consagrados na economia do funcionamento das assembleias municipais, num movimento de reforço das suas competências e poderes e de melhoria a aprofundamento do funcionamento desse órgão, importando para a realidade autárquica uma figura típica dos parlamentos e, como tal, também existente na Assembleia da República, aqui sob a designação bem conhecida (e, por isso, mais expressiva) de grupos parlamentares.

 

2.1.1. Os grupos Parlamentares

2.1.1.1. Começando pelo princípio – os eleitos (deputados) e os grupos de eleitos.

Ouvindo a lição de Jorge Miranda, temos que no estado contemporâneo (…) deputado é o nome constitucional ou convencional, de origem francesa, atribuído a cada um dos membros do Parlamento ou, no caso de se adoptar o bicameralismo, o nome atribuído a cada um dos membros da primeira câmara ou câmara baixa (dita, por isso, geralmente, câmara dos deputados)[2].

Em vez de representante de grupos autónomos perante o Estado, ele é o representante da nação, do povo todo; eleito pelos cidadãos considerados como tais, e daí tira a sua legitimidade; se os seus poderes provêm da Constituição, a sua investidura faz-se pela eleição; mas, dotado de um mandato político, em nome do povo, apesar disso, não está adstrito a instruções ou a ordens dos seus eleitores[3].

O aparecimento dos grupos parlamentares é coevo do Parlamento moderno, quer em Inglaterra após 1689, quer no resto da Europa a seguir à Revolução Francesa. (…) No plano da realidade constitucional, os grupos parlamentares são (a par das comissões eleitorais) uma das vias de formação dos partidos políticos; precedem, pois, os partidos. Pelo contrário, no plano da Constituição formal, é por os partidos no séc. XX se institucionalizarem que adquirem relevância os correspondentes grupos parlamentares; aqui, os partidos precedem os grupos, têm nestes uma sua expressão[4].

Em Portugal, nem nos parlamentos do constitucionalismo monárquico nem nos da república ou do estado novo, os grupos parlamentares tiverem qualquer expressão. Só no regimento da Assembleia Constituinte da 1975/1976 (…) pela primeira vez se vai falar no Direito português em grupos parlamentares. E a Constituição dar-lhe-á um tratamento específico[5].

2.1.1.2. Os grupos parlamentares na actualidade

Diz-se no artigo 180.º, n.º 1 da Constituição que os Deputados eleitos por cada partido ou coligação de partidos podem constituir-se em grupo parlamentar. Do mesmo teor é a norma do artigo 6.º, n.º 1, do Regimento da Assembleia da República[6]. Desta norma podem-se extrair algumas consequências características e caracterizadoras dos grupos parlamentares.

Assim, a existência de um grupo parlamentar pressupõe a pluralidade de deputados (no mínimo dois, mas não mais que isso), sendo, contudo, de constituição facultativa. Um deputado apenas pode pertencer a um grupo parlamentar. A cada partido há-de corresponder apenas um grupo parlamentar (não podendo, portanto, haver desdobramentos do grupo parlamentar do mesmo partido) e a cada grupo parlamentar há-de corresponder um só partido (não sendo admitidos grupos parlamentares mistos, integrados por deputados de diferentes partidos), sendo que no caso de coligações eleitorais (mas parece que já não nas apenas de incidência parlamentar, ou seja, constituídas pós eleições e visando o suporte do governo) podem os seus deputados (mas não obrigatoriamente) constituir um único grupo parlamentar, o qual, contudo não pode coexistir com grupos parlamentares dos partidos que formam a coligação[7].

Os grupos parlamentares constituem-se por um mecanismo de auto-agrupamento ou auto-constituição, sendo os próprios deputados que irão fazer parte de cada um deles que comunicam o facto ao presidente da Assembleia da República, em documento assinado por todos, indicando ainda a designação do grupo e o nome do seu presidente e vice-presidentes, caso os haja, bem como, pela mesma via, as posteriores alterações de composição ou direcção[8], além de que estabelecem livremente a sua própria organização[9].

Os grupos parlamentares dispõem de um conjunto relevante de poderes e prerrogativas no âmbito parlamentar[10], apesar de se deverem considerar não como órgãos da Assembleia mas sim como órgãos dos respectivos partidos, por mediatizarem a participação destes naquela[11].

 

2.2. A representação política

2.2.1. A mediação dos partidos políticos

Para que haja grupos de eleitos é necessidade óbvia que haja eleitos. No nosso sistema político-constitucional, a eleição dos titulares dos órgãos políticos electivos, salvo o Presidente da República[12], é efectuada com a intermediação necessária dos partidos políticos[13]|[14], os quais participam nesses órgãos na medida da sua representatividade eleitoral[15].

Também ao nível dos órgãos das autarquias locais os partidos assumem idêntico elevo: as candidaturas para as eleições dos órgãos das autarquias locais podem ser apresentadas por partidos políticos, isoladamente ou em coligação[16]. Contudo, aqui, desde a revisão constitucional de 1997[17], passou a ser constitucionalmente admitido que as candidaturas aos órgãos das autarquias locais possam também ser apresentadas por grupos de cidadãos eleitores de forma independente e extrapartidária, desvinculada de qualquer ligação a partidos políticos[18].

Contudo tal facto não conduz a que os mandatos eleitoralmente obtidos fiquem propriedade dos partidos e que estes disponham deles a seu talante, quer em termos de (livre) escolha (e dispensa) dos seus titulares, quer em matéria do seu exercício, condicionado à fidelidade partidária.

2.2.2. O desempenho do mandato eleitoral

A respeito do desempenho do mandato eleitoral diz-se na Constituição que os deputados exercem livremente o seu mandato[19]|[20], o que se repete, sob a mesma fórmula, no Estatuto dos Deputados[21].

E insiste-se na mesma nota na Lei dos Partidos Políticos quando nela se diz[22] que os cidadãos eleitos em listas de partidos políticos exercem livremente o seu mandato, nas condições definidas no estatuto dos titulares e no regime de funcionamento e de exercício de competências do respetivo órgão eletivo. Neste caso, caracteriza-se mesmo a que condições e encontra sujeito esse livre exercício do mandato: são elas as condições definidas no estatuto dos titulares bem como as que constem no regime de funcionamento e de exercício de competências do respetivo órgão eletivo.

Sobre esta matéria pergunta Jorge Miranda:

Que relação deve haver, porém, entre Deputados e partidos? Qual o grau de autonomia de cada Deputado enquanto membro do Parlamento? Como inserir os Deputados eleitos pelos diversos partidos uns em face dos outros, formando todos uma mesma câmara? E como proceder em caso de conflito?

Responde o mesmo autor:

Uma tese radical tenderia a afirmar que a representação politica se converteu em representação partidária que o mandato verdadeiramente é conferido aos partidos e não aos Deputados e que os sujeitos da acção parlamentar acabam por ser não os Deputados, mas os partidos ou quem aja em nome destes. Por conseguinte, deveriam ser os órgãos dos partidos a decidir, com maior ou menor democraticidade ou com maior ou menor centralismo democrático, sobre as orientações de voto dos Deputados, sujeitos estes a uma obrigação de fidelidade a que não poderiam escusar-se senão em casos-limite de consciência.

Esta concepção ignora que, embora propostos pelos partidos os Deputados são eleitos por todos os cidadãos e não apenas pelos militantes ou pelas bases activistas dos partidos, que juridicamente representam todo o povo. Levada às últimas consequências, com as comissões políticas ou os secretariados, exteriores ao Parlamento, a dizer como os Deputados deveriam votar, essa concepção transformaria a assembleia política em câmara corporativa de partidos e retirar-lhe-ia a própria qualidade de órgão de soberania, por afinal deixar de ter capacidade de livre decisão.

(…)

O entendimento mais correcto, dentro do espírito do sistema, parece dever ser outro. A representação política hoje não pode deixar de estar ligada aos partidos, mas não converte os Deputados em meros porta-vozes dos seus aparelhos.

(…)

… sem esquecer a regra da apresentação de candidaturas só pelos partidos (citado art. 151.º, n.º 1), como a Constituição autoriza a existência de Deputados não inscritos em nenhum partido - quer porque desde logo assim tenham sido propostos como candidatos (art. 151.º, n.º 1) quer porque tendo saído do partido por que foram eleitos, não tenham entrado para outro [art. 160.º, n.º 1, al. c)] - ressalta a distinção entre a função dos partidos e a dos Deputados e concede-se mesmo que em caso de ruptura, o Deputado prevalecer sobre o partido (se bem que outras razões possam impor a renúncia ao mandato). Tao pouco têm os partidos qualquer meio de substituir os Deputados durante a legislatura: tal substituição faz-se nos termos da lei eleitoral e, quando temporária, é um direito dos Deputados e não dos partidos (art. 153°, n° 2).

 

2.3. Os grupos municipais e o mandato eleitoral no quadro autárquico

2.3.1. Também ao nível dos órgãos autárquicos, designadamente da assembleia municipal, se apresenta um quadro legal e dogmático idêntico ao anteriormente referido.

Na verdade, se por um lado, como já vimos antes, também ao nível local os partidos políticos são igualmente necessários mediadores entre eleitores e eleitos – ainda que tenham perdido o exclusivo dessa mediação por via da possibilidade, aberta pela revisão constitucional de 1997, de apresentação de candidaturas por grupos de cidadãos – por outro, o mandato dos eleitos locais não se encontra na dependência dos partidos ou grupos de cidadãos proponentes, como resulta do já referido artigo 23.º da Lei dos Partidos Políticos, sendo por eles exercido por todo o período da sua duração, conforme estipulado na lei[23], a menos dos casos previstos no artigo 8.º, n.º 1, da Lei da Tutela Administrativa[24], renúncia ou decesso, mantendo-se em funções até serem legalmente substituídos[25]. Por outro lado, os eleitos locais podem, por sua única e exclusiva iniciativa, suspender o seu mandato, a ele regressando, retomando-o, logo que cesse o motivo da suspensão[26].

Pode pois dizer-se que tal como os deputados parlamentares, de cujo regime se pode dizer constituir a matriz dos demais regimes dos deputados de outras assembleias políticas, os deputados municipais exercem livremente o seu mandato, sem se encontrarem dependentes e, menos ainda, estritamente vinculados a ordens ou instruções (mandatos) dos órgãos (designadamente locais) dos respectivos partidos.

2.3.2. Também ao nível local, os grupos parlamentares, aqui designados (se bem que pouco expressivamente) de grupos municipais, são constituídos, nos termos da lei, por vontade dos deputados municipais[27], aos quais assiste essa faculdade[28] – pelo que a sua constituição não se apresenta, à face da lei, como uma obrigação, pelo que também não pode ser imposta pelos regimentos[29].

Por outro lado os grupos municipais constituem-se por via de uma manifestação expressa daqueles que o hão-de vir a integrar – como resulta do facto de os grupos municipais serem instituídos por via de uma comunicação dirigida ao presidente da assembleia municipal, assinada pelos membros que o compõem (auto-constituição)[30] – e organizam-se da forma que por cada um seja estabelecida (auto-organização)[31].

E é a liberdade de escolha de que o deputado municipal goza nesta matéria, que lhe permite ou integrar um grupo municipal ou não integrar nenhum, exercendo o seu mandato como independente[32].

Temos portanto que a existência ou não existência de um grupo municipal ou a inclusão ou não inclusão nele de um deputado municipal não depende de qualquer vontade partidária mas simplesmente da (livre) decisão de cada um dos deputados integrantes. A única limitação que a lei coloca é que cada grupo municipal integre apenas eleitos propostos pelo mesmo partido ou grupo de cidadãos eleitores. Daqui resulta, como atrás já se viu[33], que:

            - a cada partido há-de corresponder apenas um grupo parlamentar (não podendo, portanto, haver desdobramentos do grupo parlamentar do mesmo partido)

- a cada grupo parlamentar há-de corresponder um só partido (não sendo admitidos grupos parlamentares mistos, integrados por deputados de diferentes partidos)

- no caso de coligações eleitorais podem os seus deputados (sem ser obrigatório) constituir um único grupo parlamentar, o qual, contudo não pode coexistir com grupos parlamentares dos partidos que formam a coligação.

 

2.4. A situação em análise

2.4.1. Na situação ora em causa, sucedeu que por razões que ora não importam pois que no presente âmbito carecem de qualquer relevância, o órgão político concelhio de um partido «retirou a “confiança política”» a vários dos seus deputados na assembleia municipal, na sequência do que comunicou ao Presidente da Assembleia Municipal a redução da composição do seu grupo municipal nesse órgão a apenas parte dos seus componentes originários (decerto aqueles no quais se mantinha a “confiança política” partidária) assim expulsando todos os demais, no quais se incluíam mesmo os membros da assembleia por inerência, como o são os presidentes da junta de freguesia.

Perante a não aceitação, pelo Presidente da Assembleia Municipal, dos pretendidos efeitos dessa comunicação, então os membros que se deveriam manter no grupo municipal dirigiram, eles mesmos, uma comunicação ao Presidente da Assembleia Municipal onde deram conta da recomposição do grupo municipal (por redução dos seus membros) e, por via disso, dos membros da sua nova direcção.

Ora esta comunicação, não subscrita pelos demais eleitos que fazem parte do mesmo grupo municipal, pretende significar, de facto, a sua exclusão (expulsão), sem que no entanto, ao que resulta dos elementos da consulta, estes hajam manifestado a sua vontade de abandonar o grupo ou haja sido tomada, pelo órgãos partidários, a mais da constatação da já referida perda de confiança política, qualquer posição interna, de natureza disciplinar, designadamente visando a sua expulsão do partido.

2.4.2. Certo é que inexiste em Portugal, ao contrário do que aconteceu no Brasil durante a vigência do texto constitucional introduzido pela Emenda Constitucional n.º 1 de 1969, a figura da “fidelidade partidária”, exigindo lealdade ao estatuto, programa e diretrizes legitimamente estabelecidas pelo partido (…) implicante, no caso de descumprimento, de sanção aplicada pela própria agremiação política[34]. Dizia o parágrafo único do artigo 152.º da Constituição da República Federativa do Brasil, vigente até à Constituição de 1988, que perderá o mandato no Senado Federal, na Câmara dos Deputados, nas Assembléias legislativas e nas Câmaras Municipais quem, por atitudes ou pelo voto, se opuser às diretrizes legitimamente estabelecidas pelos órgãos de direção partidária ou deixar o partido sob cuja legenda foi eleito. A perda do mandato será decretada pela Justiça Eleitoral, mediante representação do partido, assegurado o direito de ampla defesa. Ainda hoje, apesar da mudança constitucional, a “fidelidade partidária” – designadamente a sua sua amplitude e efeitos - continua a ser temática discutida no Brasil[35].

2.4.3. No nosso país, como regra, não existe qualquer consequência directa sobre os mandatos eleitorais como efeito da infidelidade partidária. Na verdade, a Constituição nem sequer aborda tal questão. Contudo prevê a perda de mandato para o caso em que um deputado à Assembleia da República se venha a inscrever em partido diferente daquele pelo qual se apresentou a sufrágio e foi eleito[36], o que significa que caso um deputado seja expulso de um partido – designadamente por falta de confiança política ou por ostensiva infidelidade partidária – continua a exercer o seu mandato – a menos que a ele renuncie, o que como se vê não é nem necessário nem obrigatório – salvo se entretanto se filiar noutro qualquer partido político.

Do mesmo modo, no que toca às autarquias locais, também só haverá lugar à perda de mandato em qualquer dos órgãos electivos autárquicos apenas quando os eleitos após a eleição se inscrevam em partido diverso daquele pelo qual foram apresentados a sufrágio eleitoral[37]. Tal significa, portanto, que a expulsão de um partido não constitui, per se, causa bastante e suficiente para a cessação heterónoma do mandato do eleito e sua substituição por outro do mesmo partido, pois que mesmo expulso o eleito mantém‑se em funções como deputado independente.

O que é por dizer que os mandatos eleitorais não se encontram na dependência da vontade e disponibilidade dos partidos proponentes dos eleitos, pelo que estes não podem ser deles removidos ou desapossados unicamente por vontade e decisão dos seus partidos, sem quem se verifique uma das circunstâncias em que a lei admite essa cessação.

2.4.4. Podemos assim aproximar-nos de uma resposta as questões que foram colocadas. Temos então que se a expulsão de um partido (facto revestido sempre da natureza de decisão e sanção disciplinar a aplicar unicamente pelos competentes órgãos disciplinares), com a inerente quebra do vínculo da filiação partidária que ela acarreta, não constitui motivo suficiente para a cessação do mandato eleitoral do expulso, também uma decisão dos órgãos políticos a retirar a confiança politica a um filiado, eleito local (sem que isso constitua sanção disciplinar expulsiva ou afecte ou possa afectar, nos termos dos estatutos do partido, essa filiação), não pode, a fortiori, ter qualquer efeito sobre a continuidade do mandato desse eleito.

Tal significa que a menos que haja uma manifestação de vontade dos próprios membros eleitos no sentido do abandono do grupo municipal, não se afigura como legítimo que uma entidade externa ao grupo municipal, ainda que órgão do respectivo partido político, determine e comunique ao presidente da assembleia municipal a recomposição desse grupo municipal significando, consequencialmente, a exclusão (expulsão) de alguns dos seus membros e a redefinição dos membros da sua direcção, tanto mais quanto um dos excluídos é o representante designado do grupo municipal e faz parte do elenco da sua direcção original. 

2.4.5. De referir que num regime democrático, o governo interno dos grupos municipais há-de ser, também ele, um governo democrático, designadamente, no que toca à participação no órgão e formação da sua vontade, assente na regra da maioria.

Ora, sendo certo, como atrás vimos, que os mandatos dos eleitos aos quais foi retirada a confiança política não cessaram por tal facto e que os mesmos não só se mantém como eleitos, como se mantém como eleitos do partido proponente - pois que dele não foram expulsos e não se tem notícia da sua desfiliação voluntária - então é certo que os mesmos mantêm toda a legitimidade para participar nas reuniões do grupo municipal e nele deliberar, inclusivamente no que toca ao governo do grupo municipal[38].

2.4.6. Pode acontecer porém que os eleitos aos quais foi retirada a confiança politica não estejam mais na disposição de (voltar a) integrar o grupo municipal do seu partido. Nesse caso como poderão continuar a exercer o seu mandato? Poderão constituir novo grupo municipal? Terão que passar à qualidade de independentes? E neste caso, poderão constituir um grupo municipal de independentes?

A resposta a estas questões decorre do que anteriormente já foi dito.

Em primeiro lugar, os deputados em questão se pretenderem abandoar efectivamente o grupo municipal do seu partido não poderão criar um segundo grupo parlamentar do mesmo partido – pois que, tal como nos grupos parlamenteares, não é admissível a existência de desdobramentos de grupos municipais partidários.

Assim sendo, não resta aos eleitos que abandonem um grupo municipal senão passar, cada um deles, à condição de independente. Ora neste caso não se afigura como admissível a constituição de um grupo municipal de independentes, por tal carecer de lógica e de fundamento legal.

Em primeiro lugar, carece de lógica, pois que passando à qualidade de independentes, esses deputados não podem depois associar-se em grupo municipal - pois que os grupos assentam numa razão de identidade de ideias (ou de ideologia) e/ou defesa de objectivos comuns, (pro)posta a sufrágio, que não se coaduna com a independência. Daí que apenas sejam admitidos grupos municipais aglutinados com base em partidos, coligações de partidos ou grupos de cidadãos eleitores.

E esta constitui, precisamente, a (segunda) razão para a referida impossibilidade, agora expressa na letra da lei e, assim, retirando-lhe o fundamento legal: o n.º 1 do artigo 46.º‑B da Lei n.º 169/99 diz que os membros eleitos, bem como os presidentes de junta de freguesia eleitos por cada partido ou coligação de partidos ou grupo de cidadãos eleitores, podem associar-se para efeitos de constituição de grupos municipais, nos termos da lei e do regimento. E o regimento da assembleia municipal em causa[39] prevê exactamente o mesmo, como não podia deixar de ser.

 

Concluindo

  1. A existência ou não existência de um grupo municipal ou a inclusão ou não inclusão nele de um deputado municipal não depende de qualquer vontade partidária mas simplesmente da (livre) decisão de cada um dos deputados integrantes.
  2. A única limitação que a lei coloca nesse campo é que cada grupo municipal integre apenas eleitos propostos pelo mesmo partido ou grupo de cidadãos eleitores.
  3. Os deputados que abandonem um grupo municipal partidário não poderão criar um segundo grupo parlamentar do mesmo partido – pois que, tal como nos grupos parlamenteares, não é admissível a existência de desdobramentos de grupos municipais partidários.
  4. Aos eleitos que abandonem um grupo municipal não resta senão passar, cada um deles, à condição de independente.
  5. Não se afigura como admissível a constituição de um grupo municipal de independentes, por tal carecer de lógica e de fundamento legal.

 

 

Salvo semper meliori judicio

  

 

Ricardo da Veiga Ferrão

(Jurista. Técnico Superior)

 

[1] A Lei n.º 199/99, de 18 de Setembro, posteriormente alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, rectificada pelas Declarações de Rectificação n.º 4/2002, de 06 de Fevereiro e n.º 9/2002, de 05 de Março, Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de Novembro, Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, e Lei n.º 7-A/2016, de 30 de Março, estabelecia até à entrada em vigor da Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, o regime jurídico do funcionamento e competências dos órgãos dos municípios e das freguesias.

[2] Jorge Miranda, Direito Constitucional III - Integração Europeia, Direito Eleitoral, Direito Parlamentar, 2001, pág. 213.

[3] Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 213.

[4] Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 234.

[5] Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 235. Actualmente é o artigo 180.º da Constituição que prevês e disciplina os grupos parlamentares.

[6] O Regimento da Assembleia da República consta do Regimento da Assembleia da República n.º 1/2007, de 20 de Agosto, rectificado pela Declaração de Rectificação n.º 96-A/2007, de 19 de Outubro e alterado pelo Regimento da Assembleia da República n.º 1/2010, de 14 de Outubro.

[7] Sobre as características dos grupos parlamentares vd. Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 235-236.

[8] Artigo 6.º, n.º 2 e 3, do Regimento da Assembleia da República.

[9] Artigo 7.º, n.º 1, do Regimento da Assembleia da República.

[10] Sobre os poderes dos grupos parlamentares vd. Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 236.

[11] Vd. Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 238.

[12] As candidaturas para Presidente da República são propostas por um mínimo de 7500 e um máximo de 15000 cidadãos eleitores - artigo 124.º, n.º 1, da CRP.

[13] As candidaturas [a deputado à Assembleia da República] são apresentadas, nos termos da lei, pelos partidos políticos, isoladamente ou em coligação - artigo 151.º, n.º 1, da CRP. O artigo 21, n.º 1, da Lei Eleitoral da Assembleia da República (Lei n.º 14/79, de 16 de Maio) dispõe em sentido idêntico 1.

No mesmo sentido dispõem também o artigo 28.º, n.º 1, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores (Lei n.º 2/2009, de 12 de Janeiro) e o artigo 19.º, n.º 1, do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (Lei n.º 130/99, de 21 de Agosto) relativamente às candidaturas às eleições para o respectivo parlamento regional (assembleia legislativa).

[14] Esta relevância dos partidos políticos resulta do facto de, como refere Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 238, hoje em dia, as eleições acarretam as candidaturas e as candidaturas acarretam a dominação dos partidos. E conclui: a apresentação das candidaturas é uma das principais funções dos partidos.

[15] Artigo 114.º, n.º 1, da CRP.

[16] Artigo 239.º, n.º 4, da CRP.

[17] Aprovada pela Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro.

[18] Vd. Gomes Canotilho, Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, 4.ª edição revista (reimpr.), 2014, pág. 735, VIII.

[19] Artigo 155, n.º 1, da CRP.

[20] Diz Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 213: de harmonia com a moderna doutrina da representação política (…) em vez de representante de grupos autónomos perante o Estado ele [o deputado] é o representante da nação, do povo todo; eleito pelos cidadãos considerados como tais, e daí tira a sua legitimidade; se os seus poderes provêm da Constituição, a sua investidura faz-se pela eleição; mas, dotado de um mandato político em nome do povo, apesar disso, não está adstrito a instruções ou ordens dos seu eleitores.

[21] Artigo 12.º, n.º 1, do Estatuto dos Deputados (Lei nº 7/93, de 1 de Março, alterada pela Lei nº 24/95, de 18 de Agosto, Lei nº 55/98, de 18 de Agosto, Lei nº 8/99, de 10 de Fevereiro, Lei nº 45/99, de 16 de Junho, Lei nº 3/2001, de 23 de Fevereiro (rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 9/2001, de 13 de Março), Lei n.º 24/2003, de 4 de Julho, Lei n.º 52-A/2005, de 10 de Outubro, Lei n.º 44/2006, de 25 de Agosto, Lei n.º 45/2006, de 25 de Agosto, Lei n.º 43/2007, de 24 de Agosto, e Lei n.º 16/2009, de 1 de Abril.

[22] Artigo 23.º da Lei dos Partidos Políticos (Lei Orgânica n.º 2/2003, de 22 de Agosto, alterada pela Lei Orgânica n.º 2/2008, de 14 de Maio).

[23] A duração dos mandatos autárquicos é de quatro anos – artigo 75, n.º 2, da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, (rectificada pelas Declarações de Rectificação n.ºs 4/2002, de 6 de Fevereiro, e 9/2002, de 5 de Março), Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de Novembro, Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro e Lei n.º 7-A/2016, de 30 de Março

[24] Lei n.º 27/96, de 1 de Agosto, alterada pela Lei Orgânica n.º 1/2011, de 30 de Novembro e pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro.

[25] Artigo 80.º da Lei n.º 169/99.

[26] Artigo 77.º da Lei n.º 169/99.

[27] A expressão é usada aqui em sentido amplo de modo a abranger também os presidentes das juntas, membros por inerência das assembleias municipais.

[28] Diz o artigo 46.º-B da Lei n.º 169/99 que os membros eleitos, bem como os presidentes de junta de freguesia eleitos por cada partido ou coligação de partidos ou grupo de cidadãos eleitores, podem associar-se para efeitos de constituição de grupos municipais (…).

[29] Também Jorge Miranda, Direito Constitucional … cit, pág. 235, entende que a constituição de um grupo parlamentar é uma faculdade, não uma necessidade.

[30] Artigo 46.º-B, n.º 2, da Lei n.º 169/99.

[31] Artigo 46.º-B, n.º 3, da Lei n.º 169/99.

[32] Artigo 46.º-B, n.º 4, da Lei n.º 169/99.

[33] Vd. supra, 2.1.1.2.. e nota 7.

[34] Clèmerson Merlin Clève, Expulsão do partido por ato de infidelidade e parda do mandato, in Paraná Eleitoral, v. I, n.º 2, págs. 161-169, pág. 162, consultável em http://www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tre-pr-parana-eleitoral-revista-2-artigo-4-clemerson-merlin.

[35] Vd., p. ex. entre muitos, Adriana Campo Silva, Polianna Pereira dos Santos, O princípio da fidelidade partidária e a possibilidade de perda de perda de mandato por sua violação - Uma análise segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, in Revista do Instituto de Hermenêutica Jurídica, ano 11, n.º 14, Julho-Dezembro 2013, págs. 13-34, acedível em http://www.editoraforum.com.br/ef/wp-content/uploads/2014/07/O-principio-da-fidelidade-partidaria.pdf, Álvaro Augusto Lauff Machado, Jackelline Fraga Pessanha, O partido politico na democracia representativa: o detentor legítimo das “cadeiras” eletivas, in Revista do Instituto de Direito Brasileiro - Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, Ano 2 (2013), n.º 7, págs. 7281-7309, acedível em http://cidp.pt/publicacoes/revistas/ridb/2013/07/2013_07_07281_07309.pdf, Eliane Cruxên Barros de Almeida Maciel, Fidelidade Partidária: um panorama institucional, Consultoria Legislativa do Senado Federal, Textos Para Discussão 9, Junho 2004, acedível em https://www12.senado.leg.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/textos-para-discussao/td-9-fidelidade-partidaria-um-panorama-institucional.

[36] Artigo 160.º, n.º 1, al. c) da CRP.

[37] Artigo 8.º, n.º 1, al. c), da Lei da Tutela Administrativa.

[38] Dos documentos enviados, não resulta claro o destino dos presidentes das juntas de freguesia que faziam parte do grupo municipal do partido em questão. Porem sendo membros da assembleia municipal por inerência, afigura-se que se deve considerar – a menos que manifestem expressamente vontade contrária - que eles continuam a fazer parte do grupo municipal por via dessa sua qualidade. Assim sendo, tanto eles como os membros aos quais foi retirada a confiança política (e que, todos conjuntamente, formam a maioria [absoluta] no grupo) podem participar nas deliberações do grupo municipal, designadamente no que toca à matéria da escolha dos seus dirigentes.

[39] Artigo 22.º, n.º 1, do Regimento da Assembleia Municipal de ….